СЛОВО ЮБИЛЯРАМ

ВОЕННАЯ МЫСЛЬ №10/2005 г.

СЛОВО ЮБИЛЯРАМ

МЕТОДОЛОГИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ВМФ: ОПЫТ ПРИМЕНЕНИЯ, АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Начальник 24 ЦНИИ МО РФ контр-адмирал В.Л. ВАСЮКОВ

С.М. КОРОЛЮК,

кандидат технических наук

ИСТОРИЯ применения программно-целевого метода планирования развития ВМФ берет свое начало с середины 60-х годов прошлого века, когда решением руководства страны и Министерства обороны был осуществлен переход к планированию развития вооружения и военной техники (ВВТ) путем разработки десятилетних программ вооружения. Головной научной организацией, ответственной за оперативно-стратегическое и военно-экономическое обоснование предложений ВМФ в программы вооружения, был определен 24 НИИ ВМФ (ныне 24 ЦНИИ МО РФ).

До этого планы развития ВВТ ВМФ формировались путем обобщения предложений заказывающих управлений флота, ассигнования распределялись между видами вооружения в традиционно сложившихся соотношениях. Приоритеты отдавались наращиванию ударных компонентов систем вооружения боевых кораблей, самолетов, оружия. Развитие сил и средств оперативного, специального, технического и тылового обеспечения финансировалось по остаточному принципу, в результате чего постепенно нарастала несбалансированность структурных элементов состава ВМФ. В итоге данный подход приводил к недостаточно эффективному использованию ресурсов, выделявшихся государством флоту.

Программно-целевой метод, являющийся реализацией системного подхода применительно к процессам планирования создания и развития сложных объектов, позволяет избежать отмеченных недостатков и дает возможность обеспечить требуемую направленность и сбалансированность развития.

Планирование развития сложной системы программно-целевым методом включает следующие основные этапы: обоснование и формирование рационального комплекса целей и задач развиваемой системы на достаточно долгосрочную перспективу; определение оптимальных (сбалансированных) характеристик, структуры, состава системы на конец планируемого периода, обеспечивающих максимально возможные уровни выполнения поставленных целей и задач, которые могут быть достигнуты и решены в условиях прогнозируемых ресурсных и прочих ограничений; разработка программы мероприятий по достижению оптимальных состава и характеристик системы к концу планируемого периода (сроки и объемы работ, распределение ресурсов по элементам системы и этапам программы); формирование реализующих программу планов - среднесрочных и краткосрочных, комплексных и ведомственных (по видам мероприятий).

Основным и наиболее сложным в методологическом отношении этапом программно-целевого планирования развития ВМФ является определение оптимального (сбалансированного) перспективного состава флота. В период с 1965 по 1970 год в 24 НИИ ВМФ под руководством С.К. Свирина был выполнен цикл научно-исследовательских работ по определению целесообразного боевого состава флота и по оптимальному распределению ресурсов на развитие боевых сил и средств их обеспечения.

Методология, выработанная в ходе этих исследований, была широко использована при проведении научного обоснования предложений ВМФ в программы развития вооружения (1970-1980). В соответствии с ней обоснование перспективного состава вооружения ВМФ осуществляется в два последовательных этапа: на первом определяется целесообразный качественный состав (номенклатура) образцов (типов) вооружения, на втором - целесообразный количественный состав этих образцов.

Обоснование целесообразного качественного состава ВВТ проводится по результатам исследований, определяющих роль и место ВВТ в решении задач в вооруженной борьбе на море. Основным методом такого исследования является сравнительная оценка новых образцов вооружения с их отечественными и зарубежными аналогами, как предыдущего, так и современного поколения, а также с другими типами изделий, предназначенных для решения сходных задач. В основе оценки лежит критерий «эффективность - стоимость» решения типовых задач как самостоятельно, так и в составе однородных и разнородных группировок с учетом уровня организации взаимодействия между ними, необходимой степени обеспечения и различных вариантов обстановки.

Поскольку сравнительный анализ и оценка осуществляются среди образцов аналогичного назначения в рамках видов и типов вооружения, методический аппарат обоснования качественного состава ВМФ в значительной степени был создан на базе уже разработанных и применяемых специализированными организациями методик оценки эффективности различных типов ВВТ.

Иначе обстояло дело с созданием методического аппарата обоснования количественного состава ВВТ ВМФ, поскольку он должен был обеспечить решение ранее не ставившейся задачи оптимизации всей совокупности боевых и обеспечивающих сил и средств различного назначения с учетом особенностей взаимодействия между ними.

В 1966-1970 годах под руководством Р.А. Червинского впервые был разработан метод, в котором общий количественный состав определялся как сумма нарядов сил и средств для решения заданной совокупности частных боевых задач и частных задач обеспечения. Наиболее важными и характерными чертами этого метода были следующие: представление процесса боевых действий флота в форме жестко заданной последовательности выполнения конкретных задач с принятой схемой перенацеливания сил и средств, сохранивших боеспособность после решения предшествующих задач; оценка единичных эффективностей образцов ВВТ через однородные наряды этих изделий, потребные для решения типовых задач; линеаризация зависимостей уровней решения задач от численности единиц ВВТ различных типов, входящих в назначенные наряды сил (в общем случае - разнородные). Именно с помощью этого подхода в ВМФ впервые были проведены расчеты по определению оптимального перспективного состава флота. В них учитывались существующий к началу планируемого периода («начальный») состав вооружения, его убыль, связанная с истечением нормативного срока службы, стоимость проектирования и закупок новых образцов В ВТ, возможности промышленности по производству различных типов изделий и другие факторы.

Важнейшим результатом проведенных расчетов стала научно обоснованная констатация факта о невозможности выполнения в полном объеме стоявших в то время перед ВМФ оперативно-стратегических задач при выделявшихся тогда на развитие флота финансовых средств и промышленных ресурсов. Поэтому в дальнейших исследованиях были разделены понятия «потребный состав», т. е. гарантирующий требуемые степень эффективности и объемы решения основных задач ВМФ, и «целесообразный состав», т. е. обеспечивающий при прогнозируемых на планируемый период ресурсных ограничениях максимально возможное приближение достигаемых уровней эффективности решения основных задач ВМФ к требуемым. Параметры потребного состава рассматриваются как ориентиры развития флота на отдаленную перспективу, а также как информация для принятия последующих решений руководством Вооруженных Сил и государства. Параметры целесообразного состава используются непосредственно для выработки предложений в программы и планы развития вооружения ВМФ.

Следует заметить, что обоснование планов развития вооружения ВМФ начиная с 60-х годов прошлого столетия осуществлялось не из произвольно выбранных для исследований уровней ресурсного обеспечения развития флота, а строго исходя из заданных Госпланом СССР ресурсных ограничений (в этом, собственно, и состоит один из принципов программно-целевого планирования). Другое дело, что доля и абсолютный объем выделявшихся на развитие и содержание ВМФ средств экономического потенциала государства были в то время намного больше, чем сейчас. Однако и тогда этих ресурсов было недостаточно для выполнения стоявших перед флотом задач глобального противостояния военно-морским силам ведущих военно-морских держав мира во всех морских и океанских зонах.

Проводившиеся практические расчеты выявили и существенные недостатки изложенного методического подхода.

Во - первых, он требует выполнения чрезвычайно трудоемкой работы по формированию всеобъемлющих и подробных последовательных частных боевых и обеспечивающих задач, решаемых всеми силами и средствами ВМФ в каждом варианте сценария военных действий, а также по разработке подробных схем использования (перенацеливания) сил и средств.

Во-вторых, практически не учитывается системный эффект взаимодействия между боевыми единицами внутри группировок (нарядов) сил и между самими группировками.

В-третьих, математическая запись в форме линейных равенств и неравенств условий выполнения задач, заданные последовательность их решения, схемы перенацеливания, ограничения по производству отдельных образцов и типов ВВТ и совокупность многих других показателей приводят к необходимости осуществления линейного программирования очень большой размерности.

Все это делало данный подход громоздким и неудобным для применения в непрерывной системе расчетов по обоснованию программ вооружения. Поэтому в середине 70-х годов XX века был разработан принципиально иной методический подход (метод) оптимизации количественного состава ВМФ, основанный на работах С.К. Свирина, Я.С. Дымарского и Г.О. Баркалая. Его суть заключается в следующем: вся совокупность ВВТ ВМФ рассматривается в рамках иерархического сочетания функциональных систем, решающих основные оперативно-стратегические задачи и задачи обеспечения флота; оптимальные составы функциональных систем для различных вариантов ассигнований и требований к уровням решения свойственных им задач определяются специализированными организациями и подразделениями ВМФ по согласованным критериям и показателям в соответствии с общими методическими требованиями; определение сбалансированного общего состава ВВТ ВМФ осуществляется оптимизацией распределения выделяемого на развитие ВВТ флота общего объема ассигнований между функциональными системами.

Для обеспечения реализации этого методического подхода военно-научным комплексом ВМФ при головной роли 24 ЦНИИ были созданы соответствующий математический аппарат и совокупность согласованных критериев, показателей и методик оценки эффективности составляющих функциональных систем ВМФ. Ю.К. Гавря и Ю.Н. Карпов разработали методику решения задачи сбалансирования состава ВМФ в целом, что позволило получить конкретные количественные оценки такого состава для различных условий. Главное преимущество данной методологии заключается в прямом согласовании взаимодействия функциональных систем ВМФ, а также в более точном учете критериев взаимодействия элементов внутри самих систем благодаря применению для оценки эффективности систем специализированных методик. Другое важное преимущество - это возможность организовать практически автономные и параллельно проводимые расчеты по каждой функциональной системе и тем самым значительно уменьшить сроки выполнения работы. Кроме того, многократно сокращается размерность выполняемой задачи сбалансирования состава ВМФ, так как она решается уже не в объеме всей номенклатуры ВВТ, а в пространстве показателей эффективности его функциональных систем.

Указанный методический аппарат сбалансирования и оптимизации состава ВМФ позволяет количественно обосновать целесообразный перспективный состав ВВТ флота, оптимальное распределение ассигнований между его функциональными системами, предложения в программу вооружения, оценить достигаемую эффективность отдельных функциональных систем и ВМФ в целом.

Вместе с тем практика применения рассмотренного методического подхода выявила некоторые его недостатки, а именно - трудность учета взаимовлияния уровней эффективности решения различных задач, а также возможностей участия одних и тех же сил в решении разных основных задач в одной операционной зоне. Поэтому в середине 80-х годов прошлого столетия был сделан следующий шаг в развитии методологии решения задачи сбалансирования состава ВМФ - переход к декомпозиции (разделению) боевой системы ВМФ на динамически формируемые и расформируемые в процессе моделирования военных действий функциональные системы - группировки сил, назначаемые для выполнения боевых задач оперативно-тактического и тактического масштаба (разработка СМ. Королюка). Применяемая при этом методика оценки эффективности решения частных боевых задач основана на типизации задач по объектам воздействия, классификации возможных группировок по составу сил, а также на сравнении суммарных боевых потенциалов конкретной созданной группировки флота и некоторой «эталонной» группировки того же типа. При оценке эффективности выполнения задач учитываются различные виды оперативного обеспечения группировок сил на зональном и объектовом уровнях. В свою очередь, методика формирования группировок сил флота основана на экспертно выработанных правилах сочетания разных типов сил в пропорциях, допустимых и целесообразных с точки зрения обеспечения ударной мощи и боевой устойчивости группировок.

Новый подход к декомпозиции боевого состава ВМФ позволил резко повысить точность оценки эффективности решения флотом основных задач и обоснованность предложений ВМФ в программу вооружения. В частности, были предложены меры, направленные на увеличение числа многоцелевых подводных лодок и кораблей, необходимых для выполнения эскортных функций в группировках сил на весь период первых операций флотов.

Оценивая опыт исследований по обоснованию предложений ВМФ в программы вооружения на основе сбалансирования функциональных систем флота, следует признать эту методологию весьма конструктивной, наиболее полно реализующей такие основные программно-целевые принципы, как комплексный, целевой и оптимальный характер планирования. Правильность выработанных с помощью этой методологии рекомендаций по распределению усилий и ресурсов в процессе развития ВВТ ВМФ не раз доказывалась жизненной практикой. К сожалению, иногда это было доказательство «от противного». Имеются в виду случаи, имевшие место в период экстенсивного развития флота, когда по тем или иным причинам в реально утверждавшихся планах деформировались или игнорировались научно обоснованные рекомендации по оптимальному распределению ресурсов между ударными и обеспечивающими системами (всегда в пользу первых). Впоследствии ошибочность этих решений проявлялась даже в условиях мирного времени, например, в постепенном, но неуклонном снижении коэффициента технической готовности сил, в явной недостаточности возможностей ремонтного, поисково-спасательного и других видов обеспечения из-за отставания в развитии соответствующих технических и организационных систем обеспечения.

Анализ развития методологии сбалансирования функциональных систем ВМФ в сложный период 90-х годов XX века показал, что глубокая теоретическая обоснованность основных теоретико-системных принципов, заложенных в ней, делают ее весьма плодотворной для дальнейшего развития всего методического аппарата и его адаптации к изменяющимся требованиям и условиям планирования. Например, были разработаны методы количественной оценки сбалансированности (текущей, перспективной, ретроспективной) состава флота, его функциональных систем, позволяющие выявить приоритеты в развитии сил и средств ВМФ в условиях многократно сокращенного финансирования.

Вместе с тем на применении и развитии методологии программно-целевого планирования ВМФ в 90-е годы не могли не повлиять негативные факторы, характерные для тогдашнего состояния всего государства и его Вооруженных Сил. Нестабильность и неопределенность политической и экономической ситуации существенно усложняли формирование комплекса оперативно-стратегических и военно-экономических исходных данных для среднесрочного и долгосрочного планирования. Общий кризис оборонно-промышленного комплекса (ОПК) и недостаток финансовых средств, необходимых для привлечения организаций промышленности к прогнозным исследованиям, как это практиковалось ранее, снижали достоверность исходных данных по основным технико-экономическим характеристикам перспективного состава ВВТ.

Среднесрочная программа вооружения практически не могла служить базой для формирования краткосрочных планов, так как исходные данные (например, объемы финансирования), прогнозировавшиеся при обосновании программы, затем существенно расходились с реальными, а необходимые исследования по корректированию программы не проводились. Тем самым снижалась общая долгосрочная целевая направленность формируемых планов строительства и развития ВМФ.

В первые годы XXI столетия общая ситуация стала постепенно выправляться: были разработаны и утверждены основные руководящие документы, определяющие цели и задачи ВС РФ и ВМФ («Военная доктрина Российской Федерации», «Морская доктрина Российской Федерации до 2020 года», «Основы политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2010 года» и др.). Стабилизировалось, хотя и на невысоком уровне, ресурсное обеспечение строительства и содержания ВМФ, в определенной степени обозначились контуры реструктуризированного отечественного ОПК. Начавшиеся позитивные процессы обусловили необходимость возрождения и дальнейшего развития методологии программно-целевого планирования на высоком уровне.

В настоящее время актуальность совершенствования методологии диктуется как внутренней логикой развития теории программно-целевого планирования, так и необходимостью ее адаптации к современным условиям развития и применения ВМФ. Основными направлениями этой деятельности являются следующие.

Первое. Усиление роли и дальнейшее развитие методического аппарата оперативно-стратегических и оперативно-тактических обоснований, который, собственно, и придает должную целевую направленность предложениям по развитию ВМФ. Для этого предстоит разрабатывать (уточнять) новые типовые модели, ориентированные на сформулированные руководством страны и командованием ВС РФ задачи ВМФ, которые отражают прогнозируемые новые формы и способы ведения операций и боевых действий на море. Оперативно-стратегические и оперативно-тактические исследования не должны ограничиваться только выработкой требований к составу ВМФ (как это иногда предлагается). Их необходимо проводить непосредственно в процессе сбалансирования перспективного состава ВМФ, поскольку оценка целевой функции и учет ограничений - две неразделимые части процесса решения любой оптимизационной задачи.

Второе. Как уже отмечалось выше, особенности функционирования ОПК в условиях рынка привели к существенному снижению (по сравнению с периодом плановой экономики) устойчивости военно-технических и технико-экономических исходных данных по перспективным образцам вооружения и возможностям промышленности. Это обстоятельство диктует необходимость совершенствования методологии программно-целевого планирования в двух направлениях: во-первых - это разработка новых методик подготовки военно-технических и технико-экономических исходных данных, учитывающих специфику ценообразования, конкуренцию финансовых отношений в рыночных условиях; во-вторых - усиление в процессе планирования роли сбалансированного распределения ассигнований между структурными элементами программы вооружения.

В отличие от стоимостных и тактико-технических характеристик отдельных образцов целесообразные суммарные расходы на развитие систем и видов вооружения обладают значительной статистической устойчивостью. Предложения по конкретному качественно-количественному составу и срокам разработки закупок образцов В ВТ должны разрабатываться и корректироваться исходя из запланированных контрольных цифр по ассигнованиям на каждый вид ВВТ и постоянно уточняемых военно-технических и технико-экономических исходных данных. Важно, чтобы эти предложения готовились специализированными органами военного управления и научно-исследовательскими организациями, способными квалифицированно определить наиболее эффективный вариант состава ВВТ данного вида, который дает наибольшую отдачу в эффективности при текущих исходных данных. Такой подход соответствует общим принципам теории планирования в сложных системах и отражает возрастающую роль финансовых инструментов в управлении процессом развития ВВТ.

Третье. В последние годы в практику планирования развития ВВТ активно внедряется разработка комплексных целевых программ (КЦП), позволяющих скоординировать и согласовать мероприятия по созданию важнейших образцов и систем вооружения. Вместе с тем методология программно-целевого планирования с применением таких программ еще не создана. Требуется разработка основных теоретических положений и методического аппарата формирования отдельных КЦП и включения их в состав общей программы вооружения. Для соблюдения принципов оптимальности и комплексности программно-целевого планирования необходимо рассматривать КЦП как балансируемые элементы программы вооружения, а целесообразные объемы их финансирования в планируемом периоде определять в рамках общей задачи оптимального распределения развития всей системы вооружения ВМФ.

Четвертое. В настоящее время осуществляется переход к программно-целевому планированию строительства и развития ВС в целом, в разработке методологии которого следует широко использовать теоретические основы и практический опыт, накопленный в ВМФ. При этом следует обратить внимание на необходимость разработки методов планирования строительства видов и родов войск (сил), учитывающих принципы и правила бюджетного планирования, введенные постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Наиболее сложным моментом здесь является выполнение рекомендаций о распределении расходов по целям, задачам, бюджетным и ведомственным целевым программам. Так, большинство систем ВМФ (инфраструктура, система военного образования и др.) функционируют в интересах выполнения всей совокупности задач флота. Искусственная декомпозиция плана их развития по оперативно-тактическим задачам ВМФ приводит к значительным ошибкам. Перспективными направлениями решения этой проблемы, на наш взгляд, являются: определение стратегических целей развития ВМФ, позволяющих наиболее безболезненно разделить системы мероприятий строительства и развития ВМФ на целевые программы; научное обоснование учета взаимовлияния различных целевых программ; разработка методов обоснования многоцелевых программ (упомянутое Постановление Правительства РФ допускает учет расходов одной программы по нескольким целям в случае невозможности их строгого разделения).

Пятое. Практика деятельности органов военного управления (ОВУ), ответственных за развитие вооружения ВМФ, указывает на необходимость их оснащения специальным методическим аппаратом, позволяющим оперативно анализировать и корректировать плановые решения в условиях изменяющейся исходной информации. Разработка такого аппарата представляет сложную проблему, поскольку прямое использование в ОВУ моделей и методик, применяемых для исследований в научно-исследовательских учреждениях (НИУ) ВМФ, невозможно и нецелесообразно по следующим причинам: во-первых, для применения всего комплекса моделей и методик нижних уровней требуются огромные массивы разнородной исходной информации, сбор и постоянная текущая корректировка которой вряд ли возможны в условиях ограниченных людских ресурсов; во-вторых, в настоящее время далеко не все задачи исследований по обоснованию планов развития различных видов и типов ВВТ формализованы до уровня, позволяющего разрабатывать для их решения автоматизированные методики. Кроме того, многие вопросы решаются экспертным способом на основе накопленных в военно-научном комплексе знаний и многолетнего опыта, полученного в результате проведенных исследований в области развития и применения того или иного вида (типа) вооружения. В то же время методический аппарат планирования развития ВМФ должен обеспечить сохранение максимальной целевой и долгосрочной направленности, а также системной сбалансированности формируемых предложений. Поэтому единственным путем разрешения этой проблемы, по нашему мнению, является создание двухступенчатой системы моделей и методик. Первая ступень - методический аппарат обоснования планов развития вооружения ВМФ в системе НИУ ВМФ. С его помощью проводятся глубокие исследования по определению целесообразного перспективного состава флота для каждого из заданных вариантов финансовых ограничений; формируются базовые проекты предложений в государственную программу вооружения и государственный оборонный заказ, базовый вариант распределения ассигнований между системами и видами вооружения, заказчиками ВВТ; рассчитывается оценка эффективности решения основных задач ВМФ. С помощью методического аппарата первой ступени готовятся обобщенные исходные данные для аппарата второй ступени, предназначенного для автоматизированной подготовки и корректировки программных и плановых документов в ОВУ ВМФ. Он должен основываться не на моделях функционирования образцов, комплексов и систем вооружения, а на обобщенных аппроксимационных зависимостях функционального потенциала каждого вида вооружения и эффективности решения основных задач ВМФ от ассигнований на каждый вид вооружения и на флот в целом.

Шестое. Для полноценного применения и развития методологии программно-целевого планирования развития ВМФ необходимо приведение военно-научного комплекса данного вида ВС в соответствие со сложностью и масштабностью решаемых задач. Должны быть укреплены в качественном и количественном отношении подразделения, ответственные за военно-экономическое обоснование перспектив развития ВМФ. Поэтому предлагается рассмотреть целесообразность возобновления подготовки в Военно-морской академии военных экономистов, владеющих методами системного анализа, знаниями по военной экономике в условиях рынка, по теории планирования и эффективности.

Линеаризация - один из методов анализа нелинейных систем, при котором они рассматриваются как линейные.

Рудометкин А.П., Тишаков И.И., Королюк СМ. Особенности планирования строительства ВМФ// Военная Мысль. 2003. № 4. С. 15-22.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации