Создание стабильности на Северном Кавказе

ВИНИТИ № 4/2008

«Вооруженные силы и военно-промышленный потенциал»

ВИНИТИ № 4/2008

«Вооруженные силы и военно-промышленный потенциал»

Научный консультант-д.э.н. В.И. Волков

Главный редактор - к. г. н. Ю.Н. Щуко

Редакционная коллегия:

Л. В. Грачева (зам. главного редактора), М. А. Куршев, к. г. н. Е.С. Киселева, к. и. н. Л. Р. Попко, Е. В. Похвалина, Н. И. Субчев, О. В. Ященко

ВОЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Создание стабильности на Северном Кавказе

Перспективы Северного Кавказа. Несмотря на приостановление насилия, в начале 2007 г., как раз когда РФ была в поисках более радикальных мер для усиления своего контроля и безопасности в регионе, Северный Кавказ все еще имел тенденцию к нестабильному состоянию. Восстание в Чечне продолжается, несмотря на гибель некоторых видных лидеров повстанцев. Между тем ценой поддержания в республике режима, одобренного Москвой, стали постоянные пытки и убийства. Воинственность, в большей степени разожженная салафитскими идеями, распространяется по всему Северному Кавказу. В то же время появляются признаки того, что конфликт выходит за пределы Северного Кавказа и расширяется, охватывая другие территории России, в частности Волжскую область, в которой есть несколько больших мусульманских общин.

Значительная дестабилизация Северного Кавказа могла бы иметь серьезные последствия для России и, в конечном счете, подвергнуть сомнению территориальную целостность частей региона. Это также имело бы огромное значение, как для непосредственных соседей России, так и для Европы.

Будущая стабильность Северного Кавказа зависит преимущественно от обращения к четырем группам проблем, связанных между собой: национально-территориальные проблемы, ислам и исламизм, проблемы правительства и социально-экономические проблемы.

Национально-территориальные проблемы. В своем стремлении ослабить этнополитические движения, в основе которых унаследованная от Советского Союза, институциализация наций, президенту В.Путину не удалось достигнуть успеха в обращении к первопричинам местной националистической политики. Пять основных проблем способствуют развитию этно-националистических настроений, приводящих к дестабилизации.

Чечня. В.Путин сделал много, чтобы сорвать операции боевиков в Чечне, но относительная стабильность в регионе была достигнута огромной экономической и человеческой ценой. Политика чеченизации ясно показала высокую степень непредсказуемости чеченского лидера Рамзана Кадырова. Новая вера и амбиции, проявившиеся во время «кадыровского» режима, были в растущем самоутверждении по отношению к чеченским соседям, выраженном в территориальных требованиях и в возможных односторонних операциях чеченских сил безопасности Кадырова на территории соседних, пограничных республик. По сообщениям, в сентябре 2006 г. растущие разногласия в действиях чеченских сил в Ингушетии были последствием серьезного столкновения межу чеченской и ингушской полицией. Массовое бегство этнических русских и политика чеченизации лишили Россию основного контроля над регионом, оставив лишь службы безопасности как минимальное средство контроля. Долгосрочные перспективы региона и вывод оттуда российских военных сил остаются под сомнением. Есть также свидетельства того, что молодежь проявляет постоянную готовность присоединиться к воинствующим организациям.

Ингушетия и Северная Осетия. Президент В.Путин обещал «устранить последствия конфликта 1992 г.» между Ингушетией и Северной Осетией, но все усилия решить проблему Пригородного района оказались тщетными и, в действительности, лишь усиливали напряженность в отношениях. План, обнародованный в мае 2005 г. Д.Козаком и разработанный для разрешения спора, включал предложения 10000 перемещенным ингушам возвратиться в Пригородный район к концу 2006 г. После того как президент Северной Осетии Александр Дзасохов объявил, что он намерен отклонить этот план, произошли события, приведшие к его отставке в мае 2005 г. С новым руководством в этом регионе В.Путин надеялся осуществить его заселение. Однако из-за сильной оппозиции этому плану в Северной Осетии дальнейшее его претворение, вероятно, будет затруднено.

Территориальные объединения. Президент В.Путин стремился разрешить проблемы этно-территориальной системы посредством ослабления регионов в основном за счет создания семи федеральных округов. Позднее он стремился использовать территориальные объединения для разрушения этно-территориальной системы и связать неэтнические российские республики с преимущественно этническими российскими регионами. Как отмечалось выше, план объединения Адыгеи с соседним Краснодарским краем привел к политическому кризису в Адыгее. В другом месте Северного Кавказа попытки России ослабить этно-национальные основы привели к новому всплеску этнических требований, например, общности Абаза и Ногай требовали местной автономии в Карачаево-Черкесской республике.

Связи с Южным Кавказом. В то время как президент В.Путин стремился ослабить связь между политической властью и этно-территориальной структурой в пределах России, поддержка правительством двух сепаратистских (скорее даже ирредентистских) регионов в Грузии - Южной Осетии и Абхазии - имеет противоположный эффект: это помогает стимулировать новый рост этно-территориальной политики в регионе, включая Северный Кавказ. Например, Россия выдвигает аргументы по поводу просьбы в отношении Абхазии на основе так называемого «Косовского прецедента» (Косово при существенной международной поддержке провозглашает себя государством, независимым от Сербии, вопреки желанию последней), которые поднимают вопросы о будущем статусе некоторых регионов России.

Переселение этнических русских. Российское правительство сфокусировало внимание на Северном Кавказе, но оно было не в состоянии остановить переселение этнических русских из региона - процесса, возникшего в начале 1970-х и обязанного росту местного национализма. Официальные российские лица говорят о том, что число этнических русских, живущих на Северном Кавказе, упало примерно до 27% - с 1 359 191 в 1989 г. до 994 591 в 2002 г. В результате такого снижения русские потеряли свой статус наибольшей этнической группы в регионе, составляя только 15% от населения семи республик в 2002 г. по сравнению с 26% в 1989 г. Самый значительный спад произошел в Чечне и Ингушетии. Таким образом, к 2002 г. чеченцы составляли 93% от населения Чечни в то время, как русских, как второй по величине этнической группы, насчитывалось только 4%. В Ингушетии этнические ингуши составляли 77% населения в 2002 г., тогда как другие 20% были этническими чеченцами, и только 1% составляли русские.

В настоящее время президент В.Путин озабочен иммиграцей этнических русских за пределы регионов, таких как, например, российский Дальний Восток и Северный Кавказ, где сокращение численности русского населения воспринимается как увеличение угрозы безопасности.

Итак, несмотря на то, что обширные реформы В.Путина сосредоточены на том, чтобы оспорить власть регионов в России, федеральное правительство было не в состоянии решить вопрос этно-территориальной целостности как основную политическую проблему. К концу второго срока правления В.Путина ключевые этно-политические конфликты Северного Кавказа, которые возникли еще при президенте Б.Ельцине (Чечня и Пригородный район), так и остались неразрешенными. Кроме того, этно-территориальные проблемы стали переплетаться с исламистской мобилизацией. По крайней мере, первоначально исламистский радикализм сконцентрировался на отдельных этнических сообществах, и этническое недовольство обеспечило поддержку исламистским движениям в Чечне, Дагестане, Карачаево-Черкессии и Кабардино-Балкарии. В других местах этнические меньшинства были особенно восприимчивы к исламистскому радикализму, например, этнические ногайцы в Ставропольском крае. В то же время множество небольших, но дестабилизирующих споров появилось в ответ на попытки В.Путина преобразовать этно-территориальные начала и усилить контроль центра. Попытки достигнуть стабильность посредством усиления контроля центра и идеи статизма привели к убежденности Северного Кавказа, что Россия вернулась на путь колонизации. Последний пример, издание в 2006 г. В.Путиным президентского декрета в ознаменование 450-годовщины «добровольного» объединения Адыгеи, Карачаево-Черкессии и Кабардино-Балкарии с Россией. Эти действия осуждались как' бестактные: многие историки этих республик утверждают, что такое объединение было достигнуто лишь в результате жестокой военной кампании, которая закончилась в 1864 г. массовой депортацией черкесов в Турцию и присвоением Россией их земель. Без более четкой установки на понимание и обращение к печальному политическому опыту России в регионе за последние два столетия антироссийские настроения, вероятно, сохранятся среди определенных слоев населения Северного Кавказа.

Ислам и исламизм. При президенте В.Путине Россия стала ключевым местом в международном решении проблемы определения причин природы современного ислама. Вот некоторые из них: растущий интерес к исламу в Советском Союзе начиная с 1960-х, расформирование институтов официального ислама в начале 1990-х, проникновение идей салафизма в регион, повсеместное недовольство властями и обманутые надежды основных социальных групп (особенно молодежи), исповедующих традиционный ислам, - все это часто рассматривается как причины разрушения политической системы. Рост радикальных исламистских групп на Северном Кавказе воспринимается Россией как основная угроза безопасности в регионе. Выражая беспокойство по поводу ислама на Северном Кавказе, в июле 2002 г. В.Путин подписал закон о религиозном экстремизме (Закон «О противодействии экстремистской деятельности» № 114-ФЗ был принят 25 июля 2002 г.). Несмотря на такие меры и на то, что в течение семи лет Россия проводила контртеррористические операции, направленные исключительно против радикальных исламистских группировок, сегодня на Северном Кавказе они являются более многочисленными и более активными по сравнению со временем, когда В.Путин пришел к власти.

Пока чеченский конфликт играл ведущую роль в распространении исламизма в регионе, местные группировки становились все более независимыми, и теперь они представляют собой обширную, разветвленную сеть. Нападение исламистских боевиков на Нальчик в 2005 г. вскрыло растущую проблему. Сейчас воинственный исламизм со своими исламистскими ячейками и террористическими группировками распространяется далеко за пределы Северного Кавказа, охватывая Волжский регион и Сибирь, здесь он поддерживается со стороны группировок на Северном Кавказе. В основе проблемы неспособность как местных, так и федеральных властей найти общий язык со всеми разношерстными группировками, существующими в настоящее время в рамках ислама, включая и тех салафитов, что не настроены воинственно.

Дробление ислама. Когда в начале 1990-х институты советского официального ислама рухнули, плюрализм как явление появился на территории России и в исламе. Мусульманские группировки приобретали все более тесные связи с исламскими организациями и школами за пределами страны. Начался расцвет разнообразных исламских группировок, среди которых были и группировки экстремистского толка. С конца 1980-х вопросы определения ислама и исламизма стали переплетаться с этническим, социальным и политическим дроблением Северного Кавказа. В результате разнообразные исламские группировки приобрели политическую направленность и стали частью более общей борьбы за власть на Северном Кавказе. Брешь, появившаяся между традиционным исламом и салафитскими группировками, постепенно стала расцениваться как основная политическая ошибка.

Возникновение воинственного исламизма. С конца 1990-х борьба на почве ислама на Северном Кавказе приобретала все больший размах. Главным фактором спирали конфликта стала деспотичная, а временами и жесткая тактика, используемая местными властями в сотрудничестве с представителями традиционного (теперь официального) ислама. С другой стороны, салафитские образования, находящиеся вне закона в конце 1990-х, в большинстве случаев стали местом организации группировок боевиков. Переход джамаатов (местных мусульманских сообществ, организованных в основном с целью принятия духовного наследия) на сторону жесткой оппозиции традиционному исламу и исламским авторитетам; требование введения закона шариата было заявлено джамаатом Дагестана «Шариат», джамаатом Кабардино-Балкарии «Ярмук», джамаатом Ингушетии «Шариат». Воинственные исламисты заявили о своей активности в джамаатах на территории Краснодарского и Ставропольского края, в Волгограде и Астраханской области.

Джамаатам на Северном Кавказе уделялось особое внимание, поскольку они были больше, чем просто религиозное явление. Экономические и территориальные проблемы явились важным фактором при вербовке молодых людей, которые оказались безработными и лишенными гражданских прав. В последние годы джамааты делали попытки расширить членство в этническом плане, чтобы стать панкавказским движением. Нападение на Нальчик в октябре 2005 г. показало, как независимые джамааты могли организоваться для военных целей. Важно и то, что эти группировки становятся все более мультиэтническими.

Трудности государства. Политическая борьба на почве ислама на Северном Кавказе бросает серьезный вызов правлению РФ в регионе. Действительно, в ноябре 2005 г. Дм.Козак предупредил, что быстрый рост «анклавов исламского шариата» в отдаленных регионах Кавказа, и особенно Дагестана, мог способствовать распространению конфликта на весь регион. Местные власти и все больше федеральные власти стремились управлять исламом через законодательство, все более приближая его к традиционному исламу, так же они поступали и с другими формами вероисповедания. Но это только еще больше обостряло конфликты в исламе на Северном Кавказе.

В попытке вновь установить жесткий контроль над распространением исламской идеологии на Северном Кавказе федеральное правительство снова и снова пробует регулировать природу и содержание официального ислама. В своих действиях Россия стремилась подчинить себе структуры мусульманского общества и подвести под свой контроль и патронаж менее склонных к полемике религиозных лидеров Северного Кавказа, особенно через Координационный центр мусульман Северного Кавказа, объединяющий муфтиаты всего региона.

Похоже, что эта организация (или ее официальная замена) будет перенесена из Москвы на Северный Кавказ, и Россия сможет назначать единственного муфтия, который возглавит ее. Другая стратегия России состояла в том, чтобы максимально изолировать обширное мусульманское население РФ от иностранных контактов. Действия различных международных мусульманских фондов и гуманитарных организаций сейчас расцениваются как противоречащие интересам России.

Вовлеченность российского государства в религиозные дела, похоже, становится глубже. Стратегия поддержки определенных исламских авторитетов стала мощным инструментом в сохранении порядка и интеграции мусульманских народов в Российской империи, а после и в Советском Союзе, но в то же время она вовлекла мусульман и их правителей в некое единство с ограниченной свободой совести. Явление мулл, действующих как рупор центрального правительства во время этих двух политических режимов, отстранило многих мусульман от официального религиозного правления, которое находилось в тесной близости к светской власти. В течение последних десятилетий советского режима важная роль отводилась попыткам продвинуть официальный ислам в движения сторонников неофициального вероисповедания и добиться ответных шагов от тех, кто считался представителями более чистых форм ислама.

Есть сомнение, что государственное управление исламом в России будет успешным в продвижении «умеренного» и лояльного направления ислама. Мусульмане, живущие на территории России, все более связаны с исламом всего мира посредством современных коммуникаций и таким образом подвергают ислам изменениям, свойственным мусульманскому миру вообще. Такое развитие, характеризующееся появлением плюрализма представлений об исламе, внедряемом через современные коммуникации, недоступно для госконтроля. Пытаясь установить официальный ислам, в основе которого возвращение к формам предыдущей практики, Россия рискует укрепить поддержку радикальных исламистских элементов.

Власть на Северном Кавказе. Президент В.Путин приложил значительные усилия в замене элиты Северного Кавказа и установлении централизованного контроля. Впервые Северный Кавказ находится под управлением лидеров, чья власть зависит от российского правительства. Такая перемена привела к некоторым улучшениям, особенно в Кабардино-Балкарии, где новый президент смягчил жесткую линию поведения по отношению к исламу, проводимую его предшественником, которая и была одной из причин, приведших к восстанию в Нальчике.

Элитно-управляемый подход к установлению контроля над Северным Кавказом, который является типичным для путинского стиля управления российским обществом, не во всех случаях был успешным. Ингушетия, где было самое долгое правление нового поколения прокремлевских лидеров (Мурат Зязиков), продолжает страдать от насилия и нестабильности, включая и региональные силы безопасности. Российское руководство теперь понимает, что не может положиться просто на назначение местных лидеров для управления регионом, и находится в поиске других способов поддержания своей власти с помощью органов безопасности, например, выдвижение этнических русских на ключевые посты в законодательных органах, в органах общественного порядка и органах безопасности.

Хотя такая стратегия, возможно, поможет России установить свою власть, но она не достаточна для решения долгосрочных проблем Северного Кавказа. Новые политические меры в отношении Северного Кавказа имеют мало законности и почти неподотчетны, они отделены от общества региона и склонны, скорее, искать поддержки Москвы, чем опираться на силу закона. Такие меры в прошлом способствовали мутации местных структур общин, чтобы соответствовать новым властям, а не цели появления современного политического и бюрократического порядка. Централизованно назначенное правительство тоже рискует стать целью боевиков.

И, наконец, такие формы правления оказались очень слабыми для региона. Падение российского имперского правления и упадок центральной советской власти тут же повлекли за собой распад органов власти на Северном Кавказе. Сегодня признаки политической неуверенности и слабости центра российской политической системы тут же бы подвергли сомнению власти в регионе, которые были поставлены федеральным правительством.

Социально-экономические проблемы. К середине 1990-х гг. экономические условия на Северном Кавказе были плохими. Много республик относилось к самым бедным районам РФ. Большинство регионов надеялось на перевод средств из федерального бюджета (см. табл.). В отдельных регионах с ростом безработицы, которая, по сообщениям, достигла более 50% (особенно это коснулось молодежи), был отмечен рост преступности и коррупции. При В.Путине регион не извлек значительной выгоды из нефтяного и газового бума, как это сделали некоторые большие центры России, особенно Москва. Война в Чечне и распространившийся по региону конфликт нанесли урон его экономике.

Россия не спешила осознавать потребность в социально-экономическом развитии Северного Кавказа. Только после того, как использование такого ограниченного подхода безопасности не смогло предотвратить появление новой волны боевиков, правительство приступило к решению всего комплекса проблем, стоящих перед ним. После кризиса в Беслане Россия начала способствовать развитию Северного Кавказа во главе с Министерством регионального развития, взявшим на себя ведущую роль. Однако деятельность министерства считали неудовлетворительной, и 20 сентября 2005 г. В.Путин издал президентский декрет о создании возглавляемой Дм.Козаком комиссии по улучшению социально-экономической ситуации в Южном федеральном округе.

Основной задачей данной комиссии было развитие механизма распределения федеральных средств, который станет отражением эффективности работы правительств регионов, а не их способности лоббирования. Экономическая эффективность региона будет оценена центром по 127 экономическим признакам. Такое решение повторяет планы развития советских времен, когда развитие региона проходило в рамках плана, предложенного центром. Зафиксированы слабые места такого подхода, например, стремление поощрять дезинформацию об экономической деятельности, недостаток гибкости региональных властей, чтобы спланировать политическую деятельность и обратиться к местным проблемам. Этот подход вряд ли будет способствовать укреплению законности, которая необходима, чтобы поощрить деятельность частного сектора региона, и немногого достигнет в продвижении иностранных инвестиций.

Положительно то, что Россия разрешила международным агентствам, включая ООН с ее программой развития и Всемирный банк, предпринимать ограниченные действия в регионе в рамках проектов инфраструктуры. Европейская комиссия в настоящее время предоставила 20 млн. евро на поддержание экономики, а также на программу развития всего региона и на гуманитарную помощь.

Содействие развитию региона, без сомнений, важно, но неясно, как федеральные власти предполагают таким образом улучшить состояние безопасности. Безработица и нищета, возможно, те факторы, которые способствуют повышению нестабильности, но они не объясняют сложную природу явления насилия в регионе. Без обращения к более широким источникам недовольства, включая политические проблемы, усилия улучшить социально-экономическую ситуацию, возможно, будут иметь лишь слабое воздействие на устранение нестабильности региона,

Политика безопасности России. После выборов в президенты В.Путин обеспечил необходимую стабильность по всей России - его главный приоритет. Восстановление порядка на Северном Кавказе и уничтожение чеченского воинственного движения было основной целью. Кампания по восстановлению порядка в регионе стала основным оправданием многих далеко идущих политических реформ, проводимых В.Путиным, это служило консолидации контроля и ослаблению оппозиции и критики. Многие из этих реформ способствовали некоторой демократизации, свободе СМИ и ослаблению правовых норм.

Несмотря на президентские обязательства, стабильность на Северном Кавказе по-прежнему кажется иллюзией. Администрация В.Путина не только потерпела неудачу в попытке установления стабильности, она еще и спровоцировала огромные человеческие жертвы в регионе, особенно в Чечне, в то время, как и самой России это стоило огромных экономических затрат. В основе неудачи - однобокий подход к проблемам безопасности на Северном Кавказе. Администрация Путина вела политику безопасности, базируемую, по существу, на реакции на события в регионе. Идейной основой этого подхода было твердое убеждение в том, что мятеж может быть подавлен благодаря захвату и уничтожению боевиков. Но, несмотря на гибель тысяч людей и аресты десятков тысяч, восстание в регионе продолжало набирать силу.

Сталкиваясь с многочисленными подтверждениями провала данного подхода, Россия, очевидно, стала отчетливее осознавать проблемы и решать их. Силы безопасности были реструктурированы, чтобы иметь возможность проводить более продуманные операции, нацеленные на уничтожение всей сети, опутавшей регион, а не просто одномоментно реагировать на кризисы при помощи силы, но все это пока остается на теоретическом уровне. Обращение к социально-экономическим проблемам также предполагает понимание того, что ответственность за восстание в регионе нельзя просто возложить на бандитов, преступников и джихад. Однако основной упор подхода федерального правительства был на усиление политического контроля посредством расширения действий служб безопасности.

Теперь для российских политических деятелей должно стать очевидным, что поиски централизованного контроля над Северным Кавказом не только бесполезны, но и приведут к отрицательным результатам. Кроме того, характеристика основной проблемы в регионе как подавление международного терроризма и бандитизма суть опасное упрощение ситуации. Россия должна найти более всеобъемлющий, усовершенствованный и более эффективный подход к проблемам области. В основе этих проблем ряд взаимосвязанных, локальных мятежей, которые являются отражением комплекса политических, социально-экономических проблем, уходящих корнями в череду долгих и частых попыток России доминировать над Северным Кавказом.

Северный Кавказ и Европейский Союз. В связи с угрозой долгосрочной дестабилизации, охватывающей остальную часть России, Южный Кавказ и, возможно, выходящей и за пределы страны, ситуация на Северном Кавказе стала предметом неотложного международного беспокойства. Международное сообщество должно противостоять агрессивным действиям России в ограничении международного присутствия в регионе, а также с тем, чтобы иметь возможность больше не рассматривать эту проблему в рамках других проблем безопасности, например, роль России в таких проблемах как нераспространение ядерного оружия и «глобальная война с терроризмом».

Проблемы Северного Кавказа дают России одно из главных оправданий ведения политики, подорвавшей еще неокрепшую демократию в стране и нарушившей права человека. Такая политика находится в оппозиции к подходам, которые вели к развитию объединенной Европы за последние 50 лет. До тех пор пока кризис остается нерешенным, пока Россия существенно не изменит своего подхода, ситуация будет находиться за пределами демократических принципов. Есть риск, что Россия и Европа не смогут найти твердое основание для сотрудничества и партнерства.

Нестабильность на Северном Кавказе также является непосредственной угрозой и европейским интересам. Соприкосновение угроз Северного Кавказа и Южного Кавказа создает опасность образования главной зоны нестабильности, включая полуавтономные области, которые де-факто управляются военачальниками, радикальными националистами или религиозными экстремистами. Такая ситуация совсем не в интересах Европы, поскольку Южный Кавказ рассматривается как транзитная территория для поставок энергии из Средней Азии.

Попытка обеспечения длительной стабильности на Северном Кавказе не должна недооцениваться. Но значительная часть продуктивных действий, обращенных к ключевым вопросам с целью разработки подходов к разрешению кризиса, уже сделана. Это безотлагательный вопрос, состоящий в том, что международное сообщество, в особенности ЕС, начинает сосредоточивать внимание на проблемах Северного Кавказа. Подход к данному вопросу должен стать частью более широкого диалога о стабильности всего Кавказа и проблемах безопасности, стоящих перед Европой. ЕС и все европейское сообщество ищут способы начать политический диалог с Россией, который подчеркнет необходимость новых подходов к интересам безопасности России и непосредственно к интересам самого региона в рамках нормативного рассмотрения. Пока президент В.Путин не будет приветствовать такой диалог, надо приступить к рассмотрению вариантов с теми чиновниками, которые возглавят Россию после президентских выборов 2008 г.

Рекомендации

Рекомендации для РФ.

Стратегические цели. Для того чтобы прекратить настоящий конфликт на Северном Кавказе и способствовать стабильности и развитию, Россия должна изменить свой старый поход к проблемам региона. Сейчас стратегическая задача консолидации контроля над регионом с использованием принуждения как основного политического инструмента не только не приведет к успеху, но и на самом деле ухудшит ситуацию. Пожалуй, России следует сосредоточиться на многоаспектной, полной нюансов проблеме включения региона в РФ. Этот вид интеграции может быть достигнут благодаря последовательной политике, которая уравновешивает усиливающиеся российские государственные институты на Северном Кавказе с уважением интересов и демократических прав индивидов и сообществ. Интеграция должна привести к созданию сети политических, экономических, социальных и культурных связей по всему региону, а также от региона ко всей остальной части страны через укрепление сотрудничества, взаимозависимости и распространение обязательств на РФ.

Такое изменение стратегической ориентации потребует от российского правительства сосредоточить внимание на усилении лояльности, а не на повиновении России (не только среди местной элиты, но и среди всего населения Северного Кавказа), а также на укреплении законности ее власти в регионе. Для достижения этого правительство должно начать глобальный пересмотр задач, стоящих перед населением Северного Кавказа, для развития всесторонней и долгосрочной программы стабилизации и развития региона.

Политика безопасности. Форсирование процесса интеграции Северного Кавказа в РФ станет невозможным без обращения к ключевым проблемам безопасности в регионе. Перед Северным Кавказом стоит серьезная угроза экстремизма, вдохновленного главным образом идеями салафизма. Основная стратегия современной политики безопасности, заключающаяся в ответных действиях на террористические акты и на устранение террористов с использованием военной силы как ultima ratio, должна быть пересмотрена: существующая политика не в состоянии противостоять растущему насилию, да и население региона остается незащищенным.

Политика «ответных действий» должна быть заменена политикой, которая должна предотвращать вербовку в экстремистские организации и противостоять укоренению в населении стремлений к насилию. Такое изменение станет возможным только через работу с реальными общественными организациями региона, а также посредством диалога даже с радикальными исламистами о месте ислама в его различных формах на территории современной России. Использование российскими властями силы должно, прежде всего, быть выражением принципа обеспечения безопасности отдельных граждан, а не только интересов государства. Применение насилия, официально одобренного государством, должно регулироваться согласно закону и подчиняться независимым юридическим организациям.

Такие изменения в политике безопасности потребуют модернизации российских сил безопасности и тактики, делающей упор на хорошо спланированных операциях, нацеленных на выявление и уничтожение экстремистской сети. В то же время последний опыт на Северном Кавказе, как в Афганистане и Ираке, показывает, что экстремистов невозможно победить при использовании одной лишь политики безопасности. Российские власти должны попытаться изолировать защищающих насилие и привлекающих к нему людей, используя для этого социальное и политическое недовольство населения, именно на него боевики опираются в своих требованиях законности, именно оно обеспечивает определенную степень поддержки населением насильственных действий.

Власть. Лояльность населения Северного Кавказа к России и легитимность российских органов власти, включая и региональных лидеров, смогут расти только за счет искоренения коррупции; развития системы власти, которая главным образом отвечает потребностям местного населения и местных сообществ; предоставления все больших возможностей особенно в сфере образования, занятости и предпринимательства. Дальнейшая централизация власти на федеральном уровне не приведет к таким результатам. Вместо этого она усилит политическую негибкость и бюрократию в решениях в отношении Северного Кавказа, принимаемых за его пределами. Недавние действия России, предпринятые для того, чтобы заменить выборы в местные органы власти назначением президентом региональных лидеров де-факто и чтобы уменьшить власть местного парламента за счет авторитарных решений, принятых в Москве, являются действиями не в том направлении.

Вместо этого Россия должна стремиться к действительно популярным, представительным и ответственным местным органам власти на Северном Кавказе, которые должны служить средством направления недовольства в русло конструктивизма. Это не означает, что федеральные власти должны совсем устраниться от внутренних дел регионов Северного Кавказа, как это произошло при президенте Б.Ельцине. Важный урок получила Россия из политических реформ 90-х гг., который заключается в том, что манипуляция местными выборами региональной элитой за спиной федеральных властей становится серьезной угрозой продвижению демократии в регионе. Поэтому федеральные власти должны сосредоточить свои усилия в регионах на развитии независимых местных СМИ, на противостоянии коррупции, на создании условий для конкурентоспособных и открытых выборов в местные органы власти, на укреплении гражданского общества, а также они должны гарантировать независимость судебной власти и сил полиции.

Правовые нормы и права человека. Построение правильного института власти и ликвидация коррупции могут быть полностью осуществлены за счет увеличения правовых норм в регионе. Использование Россией принуждения как основного политического инструмента гарантировало, что сила, а не закон служит основанием для действий государственных властей. Такой подход привел к серьезным нарушениям прав человека, особенно со стороны сил безопасности в Чечне. В результате силы безопасности стали скорее частью проблемы региона, чем способствовали ее решению.

Меры, предпринятые для продвижения правильного института власти, должны способствовать внедрению более эффективных законов, посредством которых возможно обеспечение поддержки местных сообществ. Но Россия должна поддержать этот процесс с помощью серьезных мер, нацеленных на создание независимой и профессиональной судебной власти, на модернизацию полиции, на усовершенствование практики судебного преследования на Северном Кавказе. Россия должна предоставить возможность независимой организации провести всестороннее исследование в отношении заявлений о нарушениях прав человека во время конфликтов в регионе и предоставить все необходимые средства для эффективной работы. Те, кого сочтут виновными в данном нарушении, должны преследоваться по суду, а сам судебный процесс должен быть справедливым и открытым. Специальные международные институты, в частности спецдокладчик ООН по вопросу о пытках, могли бы внести значительный вклад в этот процесс.

Внешние сношения. Главные политические и культурные изменения, необходимые России для обращения к ситуации на Северном Кавказе, будут легко и эффективно достигнуты благодаря сотрудничеству России с международным сообществом. Хочет ли Россия признать это или нет, но ситуация на Северном Кавказе является предметом законного международного беспокойства, к тому же есть и международные средства и ресурсы, которые еще не использовались как помощь в улучшении ситуации. Представители международного сообщества могли бы, например, стать важным посредником в решении конфликта в регионе, а также осуществлять контроль.

Россия должна быть готова к обсуждению проблемы Северного Кавказа в рамках более широкого диалога по вопросу ситуации на Кавказе в целом. Укрепление сотрудничества с российскими соседями - Южным Кавказом, а также с государствами Черного и Каспийского морей могло бы стать важным моментом в улучшении ситуации на Северном Кавказе.

Россия должна прекратить использование мер, которые могут дестабилизировать Южный Кавказ, например, не применять план по урегулированию проблемы Косова к отделившимся регионам Южной Осетии и Абхазии от Грузии, а также перестать продвигать и поддерживать «правительственных» лидеров на этих территориях как квазигосударственных партнеров. Вместо этого Россия должна принять участие в установлении многосторонних механизмов для разрешения конфликта, а также в объединении для совместных действий регионов Кавказа, включая и Северный Кавказ.

Россия, национальные меньшинства и национализм. Укрепление российского государства стало основой президентской программы В.Путина. Однако не много было сделано для обращения к сложным вопросам русской нации, особенно в отношении государственной позиции к русскому большинству (к его языку и культуре) и многочисленным этническим меньшинствам на территории РФ. Советский подход к формированию нации в регионах способствовал сохранению индивидуальности этно-национальных меньшинств за счет этно-территориальной политической структуры (этно-федеральная система России). Этот подход породил и длительную напряженность в отношениях между различными этническими сообществами. В.Путин стремился обойти этно-федеральную систему посредством централизации и региональных объединений, но он не пытался разрушить ее. Это значительно затрудняет обращение к давно существующим проблемам, приведшим к напряженности в этно-политических отношениях, к решению конфликтов, типа тех, что существуют между Чечней и Северной Осетией и Ингушетией. Кроме того, отсутствие позитивного проекта построения российского гражданского общества дало возможность процветать экстремистскому российскому национализму, выразившемуся в резком росте ксенофобии и расизма в последние годы.

Россия должна внедрить программу мер, направленных на поддержание идей национальной принадлежности, которая выражает этническое, лингвистическое и религиозное разнообразие российского общества. Она должна признать равные лингвистические, образовательные и политические права каждого человека Северного Кавказа, чтобы поощрить существующее разнообразие сообществ. Обращение к структуре нужно для того, чтобы подчинить требования национальных меньшинств, в основе которых скорее индивидуальные права, а не этно-территориальные притязания, возможно, это значительно уменьшит напряженность в межэтнических отношениях, поскольку контроль этнических территорий перестал бы быть условием достижения политических и других прав. Образовательная и языковая политика в регионе должна быть преобразована для того, чтобы она смогла гарантировать, что все граждане имеют возможность достижения высокого уровня профессионализма на базе русского языка, в то же время члены этнических меньшинств также должны иметь возможность получить образование на базе их родного языка.

Основное усилие должно быть направлено на гарантию участия в общественной деятельности представителей всех этнических сообществ Северного Кавказа, включая и этнических русских, и других славян, особенно это касается работы на местах и в организациях общественного порядка. Российские органы власти на национальном и региональном уровнях должны активно противостоять расизму и межнациональной ненависти, это касается и государственных институтов - особенно в службах безопасности.

Разработка более современной и включающей в себя возможность выбора этно-федеральной структуры будет способствовать скорейшему установлению социальной интеграции представителей различных национальных меньшинств. В этом процессе Россия должна поддержать создание новых местных и региональных демократических институтов на Северном Кавказе, которые могли бы сократить этнически разграниченные административные единицы в пределах региона.

Чечня. Российская политика насильственного подавления националистического и исламистского мятежа в Чечне стоила многих жизней, стала причиной больших страданий и материальных бедствий. К тому же она была бесполезной. Хотя многие из первых лидеров Чечни были убиты, им на смену приходит новое поколение. Россия приложила руку к тому, что Чечня стала сегодня страной трудно управляемой, чем когда-либо, страной, чья стабильность зиждется на принуждении и насилии. Это не способ достижения твердой стабильности.

Вместо этого Россия должна создать мир в Чечне посредством политического урегулирования. Это, возможно, станет сложной и далекой целью. Чтобы соглашение было законным и долгосрочным, необходимо обратиться непосредственно к чеченским боевикам. Международное сообщество могло бы оказать значительную помощь в таком политическом диалоге. Децентрализация политической власти и создание национальных и региональных демократических институтов на Северном Кавказе, как предлагалось выше, вероятно, облегчит решение проблем в Чечне. Создание долгосрочного мира и стабильности в Чечне потребует восстановления дружеских отношений, а это неизбежно потребует гарантию того, что правосудие коснется всех участников недавних событий с применением жестокого насилия и нарушением прав человека.

Радикальный ислам. В рамках национальной политики в отношении религии Россия стремится различать «традиционную» веру (ортодоксальное христианство, ислам, буддизм и иудаизм) и другие формы вероисповедания, которые не получают одобрения и поддержки государства. На Северном Кавказе это же разграничение было между суфизмом, который теперь принят местными властями, и фундаменталистскими версиями ислама, включая и салафитские движения, которые стали целью антитеррористических операций. Такая политика выдвигает на первый план тесную связь между политической властью и официальной религией в постсоветской России. Радикальный ислам на Северном Кавказе действительно представляет серьезную угрозу, но понятно, что примитивные меры для дискредитации отдельных ответвлений ислама и продвижения религиозных форм, управляемых российскими властями (духовные лица и исламские институты, поддержанные и санкционированные государством), не смогут стать эффективным инструментом при обращении к сложной проблеме экстремизма на Северном Кавказе, особенно среди молодежи.

Свобода вероисповедания, как и для религиозных фундаменталистов, может стать краеугольным камнем в политике России по отношению к Северному Кавказу, как и в любом другом месте. Нужно дать отпор, используя судебные и юридические механизмы защиты, тем, кто разжигает ненависть, расизм и насилие, основанные на религии или на каких бы то ни было других идеях. Образование, основанное на принципах демократии, гражданских обязанностей, на правах человека и официально поддерживаемое государством для претворения в жизнь этих принципов в регионе, должно стать приоритетным в противостоянии насильственному экстремизму. Российские власти должны быть более активными и в разрешении второстепенных проблем, которые подпитывают радикализм и призваны узаконить насилие, в частности коррупцию, дискриминацию.

Активизация социально-экономического развития. Недостаток социально-экономического развития на Северном Кавказе является главным препятствием установления там стабильности. Инвестирование инфраструктуры Северного Кавказа, управляемое государством, приобретает важную роль в развитии региона, но в итоге динамичный частный сектор, скорее всего, принесет больше процветания и продвинет инвестиции в деятельность, которая поможет местному населению. Российские власти должны сделать как можно больше для поддержания роли частного бизнеса в процессе стабилизации и развития, включая налоговые льготы и низкопроцентный кредит для частных инвесторов в регионе. Больше усилий должно быть предпринято, чтобы привлечь внутренние и внешние инвесгиции в регион посредством уменьшения бюрократических препятствий. Поддержка инвестиций в виде поощрений (налоговые льготы и отпуска, низкая арендная плата за землю и помещения, помощь в получении новых инвестиций) со стороны федеральных и местных властей также требует развития. Очень избирательная государственная поддержка может быть предоставлена местным предпринимателям, например, в форме микрокредитования.

Комплекс конфликтов. Без детального рассмотрения Северного Кавказа в контексте России и Кавказского региона в целом нужно обратиться к индивидуальным причинам нестабильности через соответствующие группы политических мер, обозначенных выше. Проблемы, связывающие Чечню, Дагестан, Ингушетию и Северную Осетию, особенно актуальны. Россия должна применить новые, скоординированные группы политических действий в отношении этих регионов как первый шаг на пути к стабильности всего Северного Кавказа.

Рекомендации для Европейского Союза.

ЕС и его государства-члены больше не могут игнорировать нестабильность на Северном Кавказе, а также подчинять ситуацию другим интересам. Северный Кавказ -причина для беспокойства Европы, как в отношении прав человека, так и в отношении безопасности. Более того, до тех пор, пока на Северном Кавказе сохраняются проблемы, политическое развитие РФ будет проходить по пути, отклоняющемся не только от стремлений государств-членов ЕС, но и от стремлений многих ее «постсоветских» соседей. ЕС должен гарантировать, что пункты, отмеченные ниже, включены в двусторонний диалог с Россией и будут применены в политике ЕС в отношении кавказского и черноморского регионов.

Региональное сотрудничество. ЕС совместно с другими многосторонними организациями и с США должны начать диалог с Россией о создании новых институтов на Северном Кавказе, которые объединят все государства данного региона в совместном решении проблем региона. Главная цель этого сотрудничества - демилитаризация региона.

Растущее присутствие ЕС в регионе Черного, Каспийского морей и Южного Кавказа предполагает, что это может послужить подходящей базой ЕС для продвижения идеи регионального соглашения в отношении Кавказа, по принципу Конвенции стабильности стран Юго-Восточной Европы. Действия, основанные на совместном предотвращении конфликта, его исследовании и урегулировании; на расширении международного торгового сотрудничества, а также на укреплении сотрудничества в отношении безопасности; на улучшении энергетической безопасности; на объединении усилий в направлении снятия контроля за перемещением за пределы государства, на усилении обязательств в соблюдении норм демократии и прав человека, должны стимулировать становление стабильности и развитие всего Кавказа в целом. Проблемы Северного Кавказа должны стать неотъемлемой частью этих переговоров.

В продвижение этой инициативы ЕС должен: а) ясно дать понять, что он готов обеспечить средствами, в дополнение к настоящим скромным суммам, для создания стабильности и стимулирования развития Северного Кавказа в рамках новой политики безопасности в регионе; б) отметить, что поддерживает ведущую роль международных организаций на территории Северного Кавказа в решении конфликта, в развитии и продвижении демократических принципов и соблюдении прав человека; в) рекомендовать России позволить гражданскому обществу участвовать в стабилизации Северного Кавказа и выразить готовность финансировать неправительственные организации, работающие в данном направлении; г) предложить России диалог на основе участия обеих сторон, и Европы и России, в решении проблем, связанных с расширением исламистской сети, а также в улучшении методов борьбы, основанных на укреплении социальной интеграции, демократии, уважении к правам человека и, таким образом, безопасности; д) выразить поддержку реформе территориально-административной системы в России (такое изменение имело бы очень существенное воздействие на обстановку на Северном Кавказе), которая увеличит стабильность и поспособствует национальной интеграции, а также защитит права членов национальных меньшинств. Нужно ясно дать понять, что ЕС не считает, что дальнейшая централизация - способ решения данной проблемы. ЕС должен стремиться развить открытый диалог с Россией в отношении опыта Европы в национально-территориальных спорах, как в пределах самой Европы, так и на прежних колониальных территориях, а также сосредоточиться на разработке действенных, демократических и невоенных разрешений конфликтов, соответствующих условиям Северного Кавказа.

Права человека и демократия. ЕС и отдельные государства-члены должны объяснить России, что они интересуются правами человека на Северном Кавказе. Они должны заставить Россию провести полное и независимое расследование ситуации по правам человека в регионе. А также они должны потребовать, чтобы международным организациям, включая и спецдокладчика ООН по вопросу о пытках и Совет Европы, позволили посетить регион с целью исследования данной проблемы без препятствий со стороны федеральных и местных властей.

ЕС и его государства-члены должны также подчеркнуть, что они рассматривают российский подход к проблемам Северного Кавказа как одну из самых фундаментальных причин расхождения РФ и ЕС, поскольку он нарушает принятые нормы и ценности. Они должны объяснить России, что ее подход - источник беспокойства Европы из-за угрозы демократии, правам и свободам человека в России в целом. ЕС должен предупредить российское правительство, что проведение политики на Северном Кавказе в соответствии с международными обязательствами России в вопросах прав человека и демократических ценностей позволит ей укреплять и расширять сотрудничество с Европой по проблемам реформ, безопасности и стабильности.

ЕС должен дать понять России, что отказ от создания стабильности на Северном Кавказе - предмет реального беспокойства Европы за свою безопасность. В особенности ЕС должен подчеркнуть, что не желает отделять обсуждение ситуации на Северном Кавказе от проблемы терроризма.

Кроме того, ЕС должен выразить тревогу по поводу перспективы дальнейшего распространения конфликта, особенно на остальную часть Кавказа. Должно быть четко заявлено, что ЕС видит, что действия России в отношении Южного Кавказа, в частности Южной Осетии и Абхазии, в большой степени усиливают риск дестабилизации всего Кавказа.

Европа и ее восточные соседи

Германское президентство ЕС в 2007 г. сыграло значительную роль в формировании отношений ЕС с его восточными соседями. Одной из задач Германии является использование президентства для усиления «европейской политики соседства» с особым вниманием к черноморскому региону. Германия также будет предпринимать усилия с целью установления новых механизмов управления отношениями ЕС и России, поскольку Соглашение о сотрудничестве действительно было до конца 2007 г. Необходимо также учесть и связь политики ЕС по отношению к Средней Азии с его политикой в отношении России и ее восточных соседей.

Усилия ЕС, направленные на рассмотрение бывших советских государств в региональном контексте и на поиски способов поощрения регионального сотрудничества (по модели подхода ЕС к его средиземноморским партнерам - Барселонский процесс), приветствуются. Однако политические меры, рассматриваемые в этой области, пока еще ограничены. ЕС должен стремиться опираться на свои настоящие инициативы на востоке, чтобы перенести обсуждение проблем Северного Кавказа в более широкий, региональный контекст. В то время, как установленная соответствующая структура должна была быть более тщательно построенной (РФ не является частью «европейской политики соседства», но она сможет получить финансовую помощь в рамках «европейского соседства и партнерской инициативы»), институты ЕС должны разрабатывать предложения построения совместных региональных отношений, которые могли бы способствовать стабильности на Кавказе в целом, включая и Северный Кавказ, и таким образом помочь удовлетворению европейских интересов в регионах Черного и Каспийского морей.

В качестве первого шага ЕС должен назначить специального представителя для черноморского региона. Специальный представитель должен взять на себя инициативу в развитии регионального сотрудничества, включая управление конфликтом и его предотвращение в регионе. Представитель мог бы действовать в том же направлении, что и Специальный координатор ЕС пакта о стабильности для Юго-Восточной Европы, который работает в тесном сотрудничестве со специальными представителями ЕС по Центральной Азии и Южному Кавказу (подобные меры уже предприняты - различные специальные представители уже работают в рамках Пакта стабильности для Балкан), он мог бы сотрудничать с другими учреждениями и представителями ЕС и с другими международными организациями. Обращение к проблемам Северного Кавказа должно стать неотъемлемой частью мандата специального представителя.

Пост специального представителя ЕС для черноморского региона способствовал бы концентрации внимания к странам черноморского региона, входящим в рамки «европейской политики соседства», и в то же время дал бы возможность отнести проблемы Северного Кавказа к региональной политической структуре, которая не вошла в рамки «европейской политики соседства». Новые члены ЕС - Болгария и Румыния уже ясно дают понять, что в их национальные приоритеты входит объединение с ЕС усилий в отношении черноморского региона, в этом плане заслуживает внимания идея об их возможной роли в объединении усилий в этом направлении. Также подлежит рассмотрению и тот факт, что более тесные связи между ЕС, Турцией и Украиной в отношении политики и регионального сотрудничества в черноморском регионе, будут способствовать и предотвращению кавказского конфликта и поиску его решения.

Проблемы, стоящие перед Северным Кавказом, сложны, решить их будет не легко. Данные рекомендации лишь предложили несколько путей начальных действий в решении проблем, стоящих перед регионом. Президент В.Путин явно отклонил большую их часть. Сегодня понятно, что современный российский поход к проблемам в регионе не способен остановить распространение конфликта и мало способствует гарантии долгосрочного мира и стабильности в регионе. Сталкиваясь с российской непримиримостью на Северном Кавказе, многие в Европе сделали вывод, что лучше сосредоточить внимание на тех проблемах, в решении которых Россия высказала готовность к сотрудничеству. Распространяющаяся нестабильность в регионе указывает на недальновидность такого подхода. На фоне действий ЕС, направленных на увеличение его присутствия в черноморском регионе, Россия стоит на пороге перехода власти в 2008 г., теперь настало время, чтобы проанализировать новые инициативы в направлении, которое может сформировать фундамент для будущего диалога с новым президентом России.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации