Проблемы ввоза в РФ отработанного ядерного топлива

ВИНИТИ

Серия «ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ»

11/2005, стр. 3-15

Проблемы ввоза в РФ отработанного ядерного топлива

В издании Europe-Asia Studies опубликована статья A.Stulberg, в которой рассматривается политика РФ в отношении ввоза в страну отработанного ядерного топлива.

Как указывается в публикации, в июле 2001 г. президент В.Путин совершил противоречивый шаг, подписав закон, позволяющий импортировать в Россию отработанное ядерное топливо из зарубежных стран. В течение двух предыдущих лет российские парламентарии, региональные политики, местные гражданские и неправительственные группы активно выступали против намерения Министерства атомной энергии (Минатома) ввозить в Россию отработанные ядерные материалы на неопределенный срок хранения и переработки, опасаясь злоупотреблений со стороны правительства и экологических рисков. Одобрение В.Путина, положив конец официальным дискуссиям в отношении стратегических, политических, социальных и экономических достоинств программы Минатома, обеспечит России возможность заработать прогнозируемый 21 млрд. долл., выполняя зарубежные контракты в последующее десятилетие.

Несмотря на ряд не проясненных технических вопросов, принятие закона об отработанном ядерном топливе рассматривается в качестве свидетельства успеха президента В.Путина в восстановлении централизованной политической системы России и возврате власти от регионов Центру. Симптоматичным для возрождаемой «вертикали власти» является то, что Госдума поддалась давлению исполнительной ветви власти, а реконструированный Совет Федерации отказался от своих неоднократных угроз проявить твердую позицию. Одобрение закона подтверждает мнения некоторых политиков о политической линии команды В.Путина, поскольку правительство пренебрегло преобладающим в обществе негативным отношением к ввозу радиоактивных отходов и отвергло предложения, поступавшие как из Москвы, так и из регионов, о проведении референдума по этой программе. Спеша встать на сторону президента, российские политики проявили глубокий цинизм и пренебрежение к политической активности народа и окружающей среде. Проще говоря, политика внесения поправок в законодательство об отработанном ядерном топливе, по-видимому, свидетельствует о доминировании исполнительной ветви власти в сфере политики и о растущем разрыве между государством и общественными интересами в новой России.

Однако часто упускается из виду тот факт, что как Минатом, так и президент В.Путин пошли на значительные содержательные и политические уступки с целью достижения одобрения законодателями программы по отработанному ядерному топливу. Новый закон обязывает Минатом делить будущие доходы между задействованными в программе регионами, участвовать в финансировании социальной сферы и представлять программу для обязательного ознакомления. Попытки правительства на начальном этапе использовать лазейки и неопределенности в новых законах закончились неудачно и в России, и за рубежом. Неспособность заключить конкретные контракты по истечении двух с половиной лет после принятия закона ослабила энтузиазм сторонников программы и подвигнула к большей осмотрительности в отношении потенциального участия России на международном рынке отработанного ядерного топлива. В.Путин также не вышел из этой ситуации без ущерба для себя, так как он уже не был выше политической схватки и отвечал за принятие некоторых весьма противоречивых федеральных законов. При более внимательном рассмотрении одобрение закона представляет собой скорее компромисс, а не победу правительства: ни президент, ни Минатом в своем стремлении получить то, что они хотели первоначально, не могут полагаться на правительственную платформу; президент и Минатом вынуждены иметь дело с оппонентами и добиваться политической лояльности в отношении весьма неопределенной будущей отдачи.

Вышеуказанные уступки являются особенно необычными в свете институциональных преимуществ центральной исполнительной власти в отношении парламента и регионов России и с учетом согласованных усилий Минатома, направленных на принятие преференциального законодательства, касающегося исторически «непрозрачного» и суперцентрализованного атомного сектора.

Основываясь на анализе имеющихся данных, автор утверждает, что принятие законодательства об отработанном ядерном топливе отражает как усиление влияния парламента и регионов на формулирование правительственной политики, так и более эффективный контроль за последующей реализацией Минатомом программы, чем это обычно признается. Законодатели и региональные чиновники сумели использовать свою власть в обеих палатах парламента, в том числе и угрожая затягиванием обсуждения, для запугивания Минатома и достижения договоренности по распределению доходов. Перед лицом угроз законодателей Минатом ревизовал свое первоначальное предложение с целью согласовать его с более широкими интересами и таким образом избежать откровенного обмена мнениями с обществом, который мог бы оказаться для него дорогостоящим. С принятием законов с внесенными поправками Минатом оказался под строгим мониторингом. Поскольку В.Путину пришлось публично одобрять внесенные поправки, он оказался в сильной политической позиции с точки зрения поддержания законодательной договоренности и ужесточения политического контроля над Минатомом. Затем по его указанию была создана независимая мониторинговая комиссия, которая имела право производить оценки, утверждать или не утверждать конкретные сделки по импорту в Россию отработанного ядерного топлива. Более значимо и часто упускается из виду то, что действия заинтересованных третьих сторон как в России, так и за ее пределами, усиливают дискуссии на законодательном уровне вследствие разглашения фактов нарушений и спорных административных решений. Имея независимые побудительные мотивы и обладая властью, они могут привлечь внимание к действиям правительства и, следовательно, снижают возможности президента В.Путина по поддержанию рискованных предприятий кабинета министров. Они вынуждают президента предпринимать действия или нести политические издержки в результате проведения непопулярной политики.

Оценка федеральных реформ. Реагируя на унаследованные слабость государственной власти и отсутствие консенсуса по основным проблемам суверенитета и юрисдикции в масштабе всей России, президент В.Путин сразу же после своего избрания стал усиливать роль исполнительной власти в сфере формирования национальной политики. Это повлекло повышение значимости федеральных мандатов на региональном уровне, а также ограничение регионального и парламентского влияния на национальном/государственном уровне.

Подробно проанализировав взаимоотношения ветвей власти (региональной, законодательной и исполнительной), автор делает вывод о том, что законодательная власть обладает существенным влиянием, однако недостаточным для того, чтобы забаллотировать предложения исполнительной ветви. Законодательная власть способна сдерживать противоречивую федеральную политику и инициировать законодательные дискуссии, а президент не может игнорировать их. Таким образом, хотя исполнительная ветвь сохраняет властную инициативу, даже слабо организованные и плохо координированные члены российского парламента способны обеспечить встраивание отдельных интересов в федеральное законодательство и транспарентность реализации противоречивого законодательства. Как указано далее, такая динамика определяет параметры подготовки, прохождения и реализации российского законодательства по отработанному ядерному топливу.

Дискуссия по отработанному топливу. После ядерной катастрофы, произошедшей в 1986 г. на Чернобыльской АЭС, длительной борьбы с унаследованными проблемами загрязнения, недофинансирования отрасли правительством, Минатом задумался над возрождением российской ядерной индустрии. Убежденный в том, что расширение отрасли является единственным способом обеспечения долгосрочной самоокупаемости, тогдашний министр Е.Адамов в 1999 г. инициировал смелую программу, в соответствии с которой доля электроэнергии, вырабатываемой атомным энергетическим сектором, должна увеличиться к 2030 г. с 15 до 45%. Во-первых, планировалось увеличить сроки эксплуатации 29 действующих атомных реакторов и к 2020 г. дополнительно построить 38 реакторов проектной стоимостью 34,5 млрд. долл. Во-вторых, предполагалось расширить международное сотрудничество, с тем чтобы финансировать внутреннюю программу без увеличения расходов госбюджета. Имелось в виду завершение строительства реакторов в Бушере, а также участие в других проектах в атомной энергетике Ирана. Это дополнялось планами поставок по два реактора Китаю и Индии, а также заключением соглашений по реакторам с Кубой и Индонезией и увеличением продаж электроэнергии странам Европы, Японии, Китаю, Южной Корее и Турции.

Для начала реализации долгосрочной стратегии требовались внебюджетные средства. Часть необходимого капитала должна была поступить от демилитаризации, реструктуризации и частичной приватизации ядерного комплекса. Однако ожидалось, что большая доля финансирования будет обеспечена за счет прямого импорта из-за рубежа отработанного ядерного топлива. В мире происходит нарастание запасов ядерных отходов, однако европейские государства, страны Азии и Северной Америки проявляют осторожность в отношении строительства на своих территориях складских сооружений длительного хранения. Е.Адамов был уверен, что конкурентные преимущества России с точки зрения географии и удаленности мест для длительного хранения, имеющийся опыт утилизации и переработки ядерных отходов, низкие производственные издержки позволяет Минатому принять, по крайней мере, 10% из 200 тыс. т зарубежного отработанного ядерного топлива, временно складированного в мире. Он предполагал, что Минатом может легко войти в доли, контролируемые Францией и Великобританией, и заработать в течение последующих десяти лет 21 млрд. долл. Российская атомная промышленность рассчитывала получать 1,5-2,0 млрд. долл. ежегодно от лизинга другими странами ядерных топливных сборок. Кроме того, программа ввоза отработанного ядерного топлива предлагает механизм, открывающий путь для зарубежных продаж свежего ядерного топлива (и возврата, когда оно отработает), а также для финансирования переоборудования и расширения внутренних хранилищ отработавшего ядерного топлива.

К концу 1999 г. Минатом завершил подготовку начального предложения, которое было нацелено, по крайней мере, на 20,5 тыс. т иностранного отработанного ядерного топлива, их которых 16 тыс. т могли быть в конечном итоге переработаны в период 2020-2040 гг. Первоначальным планом предусматривалось, что из 21 млрд. долл. прогнозируемых доходов 10,5 млрд. долл. будут использованы для покрытия прямых расходов Минатома в рамках программы, включая 150 млн. долл. на НИОКР, 2,45 млрд. долл. на инвестирование и 7,9 млрд. долл. на покрытие производственных издержек. Средства предназначались для расширения возможностей двух существующих складских сооружений, расположенных на предприятии «Маяк» (Южный Урал) и в Железногорске (Красноярский край), строительства двух новых сооружений сухого складирования, модернизации перерабатывающего цеха РТ-1 на «Маяке» и строительства нового перерабатывающего предприятия РТ-2 большой мощности в Железногорске. Кроме того, планом предусматривалось разделить оставшиеся 10,5 млрд. долл. между федеральными и региональными бюджетами. Не раскрывая детали распределения средств, Минатом предложил использовать их для выплаты различных налогов и покрытия капитальных вложений, а также для решения социально-экономических и экологических проблем.

Программа Минатома немедленно подверглась критике со стороны отечественных и международных экологических групп. «Зеленые» подвергали суровой критике предложения Минатома за чрезмерную загрузку российских складских мощностей, за повышенный риск радиоактивного загрязнения, что усугубит экологические и социальные проблемы, унаследованные от Советского Союза. Тогдашний председатель комитета по окружающей среде Госдумы Т.Злотникова выступила с протестом, так как складские возможности России уже были почти полностью задействованы для хранения 15 тыс. т собственных ядерных отходов и «дополнительное бремя» (в виде импортированного отработанного ядерного топлива) будет не только недопустимо, но и преступно». Видные критики объединили свои силы под флагом охраны окружающей среды в рамках антиядерной группы «Экозащита!» с тем, чтобы отвергнуть утверждение о значительном глобальном рынке переработанного ядерного топлива и поставить под сомнение расчеты Минатома в отношении выгод для российского ядерного сектора. Существующая инфраструктура слабо оборудована для переработки зарубежного отработанного ядерного топлива. По оценкам, для безопасного внедрения соответствующей технологии потребуется, по крайней мере, 25 лет. При отсутствии безопасной и доступной технологии для переработки ядерных отходов в России и в условиях более выгодного с точки зрения стоимости использования избыточного свежего топлива, сомнительно, что другие страны будут покупать переработанное топливо или побочные продукты, полученные при переработке в России их отработанного топлива. Кроме того, по подсчетам Госкомитета по охране окружающей среды, для очистки ядерных отходов, аккумулированных в России, потребуется затратить 200 млрд. долл. и, по мнению критиков, на этом фоне предполагаемые Минатомом доходы будут выглядеть весьма бледно. Аналогично, 10,5 млрд. долл., намеченных Минатомом для реализации программы, не покроют стоимости планируемого расширения российского коммерческого ядерного сектора, которое оценивается в 60 млрд. долл.

Минатом также был обвинен в открытии дверей для неконтролируемого распространения расщепляющихся материалов. В результате реализация программы Минатома создаст опасный прецедент конструирования замкнутых циклов ядерного топлива, что противоречит тенденциям в других ядерных государствах и делает точный учет расщепляющихся материалов почти невозможным.

Природозащитники серьезно сомневаются в отношении обещаний Минатома ответственно подходить к распределению доходов от приема отработанного ядерного топлива. Учитывая негативный опыт изменения Минатомом условий соглашения о кооперативной помощи с США, оппоненты опасаются, как правительство перераспределит заработанные доходы позднее, особенно учитывая опыт Минатома давать пустые обещания в отношении разрешения региональных социальных и природоохранных озабоченностей.

Первоначальные сообщения о возможном импорте отработанного топлива получили противоречивые отклики и со стороны регионов. Те из них, которые имеют атомные электростанции (включая членов Союза территорий и предприятий атомной энергии) или планируют строительство атомных реакторов в будущем, в целом одобрили предложение Минатома. Позитивный настрой основывался на надежде на то, что доходы от сделки позволят увеличить инвестирование со стороны Минатома в эти регионы. В противоположность этому, примерно 30 регионов выступили с угрозой полностью отвергнуть план Минатома. Транзитные регионы и те области, которые не являлись прямыми получателями выгод от атомного энергетического сектора, были особенно критически настроены в отношении программы, которая может косвенно подвергнуть их территории опасности ядерных инцидентов. Губернатор и законодатели Краснодарского края, в частности, работали над введением запрета на ввоз и транспортировку через край отработанного топлива. Хотя большинство из таких регионов выступали против поправок исходя из экологических соображений, некоторые, например Кемеровская область, протестовали в интересах защиты местной промышленности (угольной), конкурирующей с атомным энергетическим сектором.

В то же время представители ключевых регионов, в которых Минатом предлагал выделить места для складирования и переработки отработанного топлива, первоначально реагировали на эти планы неоднозначно. С одной стороны, законодатели Челябинской области были положительно настроены в отношении предложения Минатома с самого начала и даже запретили проведение местного референдума, большинство на котором могло высказаться против из соображений экологической безопасности. С другой стороны, законодатели Свердловской области, имеющей большую концентрацию атомных предприятий, направили в Конституционный суд петицию о признании предлагаемых Минатомом поправок незаконными. Другие регионы уклонились от публичных заявлений, предпочитая ждать и наблюдать, как будет разворачиваться политическая игра. Например, губернатор Красноярского края А.Лебедь обусловил свою поддержку обещанием Минатома профинансировать строительство перерабатывающего предприятия РТ-2 и других компонентов атомной инфраструктуры в его крае.

Соглашение по отработанному ядерному топливу. После одобрения правительством плана в 2000 г. Минатом начал агрессивную законодательную кампанию, направленную на внесение поправок в федеральный Закон об охране окружающей среды 1992 г., который не допускает импорт любых радиоактивных материалов, предназначенных для окончательного захоронения и складирования. Кампания была направлена на внесение изменения в статью 50 закона, благодаря которому отработанное ядерное топливо, выделенное из радиоактивных отходов, разрешалось бы импортировать для временного сухого складирования и в конечном итоге для переработки. Это было дополнено призывом внести поправки в федеральный Закон об использовании атомной энергии, которые определяли бы технические условия и позволяли бы экспортировать и импортировать ядерные топливные сборки на лизинговой основе. Третьим шагом была подготовка нового закона по специализированным экологическим программам, который требовал бы, чтобы государство направляло часть доходов от импорта отработанного топлива на экологические и социальные программы. Первоначально представители Минатома заявляли, что при всей желательности одобрения Госдумой, оно не обязательно, поскольку программа импорта отработанного топлива может быть при необходимости узаконена президентским указом.

Законодательная инициатива Минатома встретила в стране сильное сопротивление. Восемь групп защитников окружающей среды выступили за проведение общероссийского референдума относительно права правительства импортировать ядерные отходы и собрали 2,5 млн. подписей, что на 500 тыс. больше, чем требуется по закону. Однако осенью 2000 г. ЦИК аннулировала заявку, не признав подлинность 800 тыс. подписей.

Далее автор подробно освещает прохождение законодательной инициативы правительства в Госдуме и Совете Федерации. В период декабрь 2000 г. - июнь 2001 г. в Госдуме прошли три чтения и, хотя сопротивление по ходу чтений нарастало, депутаты в конечном итоге одобрили законопроекты при третьем чтении. По трем законам, поставленным на голосование, в поддержку выступили от 243 до 266 депутатов, при формально необходимых 226 голосах. Совет Федерации отказался от своих угроз вынести законопроект на общественное обсуждение, детально рассмотрев лишь наименее противоречивый закон по специализированным программам и передал законы на подпись президента, не проводя процедуру официального голосования. Даже наиболее критически настроенные региональные лидеры не опротестовали этот результат.

Однако пристальное рассмотрение законодательного процесса показывает, что при принятии законодательства по отработанному ядерному топливу Госдума не отказывалась от своих полномочий под давлением исполнительной власти.

В течение всего законодательного процесса подход Госдумы к переговорам с правительством по принципу «кнута и пряника» дополнялся заявлениями ключевых членов Совета Федерации. Совместно со спикером СФ губернаторы Новгородской, Кемеровской областей и Краснодарского края публично угрожали отвергнуть предложение правительства на том основании, что оно плохо сформулировано и представляет чрезмерный риск для здоровья населения. Другие губернаторы более умеренно критиковали предложение и высказывались о возможности одобрения законов в том случае, если безопасность, проблемы платежей и надзора будут находиться под эффективным контролем правительства.

В ходе законодательного процесса Минатом в ответ на угрозу перевода обсуждения в публичную плоскость шел на компромиссы с оппонентами. Представители министерства провели кампанию в региональных СМИ и публичные выступления, имевшие целью показать выгодность для местных бюджетов бизнеса, связанного с отработанным ядерным топливом. С отдельными областями (Саратовской, Свердловской, Томской, Челябинской, Воронежской и Нижегородской) заключались «побочные сделки», предусматривающие снижение цен на энергию и увеличение инвестиций в местную энергетическую и социальную инфраструктуру. Министр лично Дважды выезжал в Красноярский край, для того, в частности, чтобы защитить пересмотренные поправки на специальной сессии законодательного собрания края, а также дать информацию о механизмах распределения планируемых доходов, в том числе и краевых. В периоды между слушаниями в Госдуме Минатом активно разъяснял свои обязательства в отношении регионов. В соответствии с призывами, высказанными в Госдуме, представители Минатома стали открыто обсуждать конкретные цифры, включая 7,2 млрд. и 3,3 млрд. долл., которые могли бы быть выделены для финансирования соответственно природоохранных и региональных программ. После проведения второго чтения, стремясь развеять сомнения депутатов в отношении распределения доходов, Минатом заявил, что федеральные природоохранные и региональные программы получат средства, как предусмотрено Госдумой, в соотношении не менее чем 75:25. Министерство также признало, что 41 регион, наиболее пострадавший от советского ядерного наследия, в период реализации программы может получить ассигнования в приоритетном порядке, включая 3,3 млрд. долл. за счет федеральных и региональных налоговых доходов, 3,6 млрд. долл. за счет дополнительных платежей в региональные бюджеты, 2,6 млрд. долл. на модернизацию предприятий ядерного топлива и 3,8 млрд. долл. на финансирование природовосстановительных программ.

В период между первым и вторым чтениями в Госдуме, после снятия с дожности Е.Адамова, который со всей решительностью боролся за расширение атомной индустрии, но подвергся критике за коррупцию и произвол, Минатом занял конструктивную позицию в отношении удовлетворения конкретных требований Госдумы. Новый министр А.Румянцев, весьма заинтересованный в принятии законодательства, воспринял призывы Госдумы к большей транспарентности и независимому надзору над программой. К третьему чтению он представил в Госдуму одобрительные отзывы большого числа экспертов и ученых, чья компетентность не подлежала сомнению. Хотя эти отзывы не сняли все вопросы относительно качества самой программы, но они убедили некоторых парламентариев в том, что предложение Минатома обоснованно, несмотря на технические неопределенности, по которым эксперты имели различные точки зрения. Кроме того, Минатом не только согласился с предложением Госдумы о строгом надзоре, но и призвал депутатов принимать в этом активное участие. Это оказалось не просто политической уступкой, поскольку через 18 мес. после принятия законодательства А.Румянцев поддержал создание парламентских групп для контроля за проектами, связанными с импортом отработанного ядерного топлива и для мониторинга использования средств, которые будут выплачиваться России за такой импорт.

Сложное положение президента. В основе заслуживающей доверия законодательной договоренности была политическая ответственность, которую взял на себя президент В.Путин, за прохождение и контроль за реализацией программы отработанного ядерного топлива.

В период до второго чтения он не проявлял активности в законодательной кампании, избегая поспешных суждений, проявлял осторожность в отношении технически неопределенной и политически неоднозначной программы, признавал необходимость привлечения общества к рассмотрению перспектив развития ядерной энергетики и повышения эффективности работы природоохранной бюрократии без сдачи позиций неправительственным активистам-экологам. Он был открыт для выслушивания мнения общества по сложным государственным проблемам, показал свою непредубежденность в связи со снятием Е.Адамова и дал понять, что его администрация организовала отсрочку второго чтения в Госдуме в знак уважения позиции общества по поводу безопасности предложенной Минатомом программы.

Однако по мере приближения к третьему чтению в Госдуме В.Путин заметно изменил свою тактику, выражая поддержку программе и одновременно обращая особое внимание на разрешение проблем, на которые указывали умеренные оппоненты в парламенте и в регионах. Он также высказывался за повышение транспарентности правительства и лично одобрил законодательное предложение, призывающее к тому, чтобы получаемые доходы направлялись на финансирование природоохранных и региональных программ. Помимо поощрения идеи формирования экспертного совета для рассмотрения последующих проектов правительственной программы и создания в Госдуме наблюдательного комитета, он рассмотрел предложение о создании независимого органа, в который должны войти выдающиеся ученые, эксперты в области здравоохранения и экологии, для анализа хода технической реализации программы Минатома. Президент просигнализировал о практической поддержке ужесточения контроля над правительством перед окончательным голосованием в Госдуме.

Окончательную поддержку законодательству В.Путин оказал с подписанием поправок и нового закона. Он сделал это в публичной форме, после того как Совет Федерации отклонил формальное голосование, пообещав лично контролировать каждый контракт, связанный с отработанным ядерным топливом. Вынужденный вмешаться в публичные дебаты и подписать законы без формального одобрения Советом Федерации, В.Путин практически взял на себя политическую ответственность за все неопределенности и противоречия программы импорта отработанного ядерного топлива.

Имея в виду снижение скептицизма общества и находясь в прямой зависимости от будущего законодательства, В.Путин предпринял меры по укреплению надзора над последующими действиями Минатома. Подписывая законы, он создал специальную экспертную комиссию, подотчетную непосредственно президенту, задачей которой является утверждение и контроль за исполнением контрактов по отработанному ядерному топливу. Главой комиссии он назначил сторонника программы, уважаемого ученого, лауреата Нобелевской премии академика Ж.Алферова. С тем чтобы подчеркнуть независимость Комиссии от правительства, в число других ее 19 членов предполагалось включить по пять депутатов от каждой палаты, пять человек из правительства и четыре независимых физика-ядерщика и эколога. Предложение, которое было принято законодателями, наделяло комиссию президентскими полномочиями одобрять особые условия каждого импортного контракта, а также официально обязывало Минатом представлять дополнительную информацию по требованию комиссии. Комиссия получила также мандат на создание специального фонда за счет доходов, получаемых от импорта отработанного ядерного топлива, с тем чтобы, по словам Ж.Алферова, «деньги эти не растворились в бюджете». Он обещал также, что функционирование комиссии будет транспарентным и главным критерием при оценке каждого проекта будет, во-первых, его вклад в снижение радиоактивного риска и в улучшение экологической ситуации и, во-вторых, наличие новых технологий складирования и переработки ядерных отходов.

Деятельность Минатома не только подвергалась внутреннему мониторингу, но и стала объектом бюрократической конкуренции. Руководитель природоохранного департамента Министерства природных ресурсов осудил программу импорта отработанного ядерного топлива как «неразумную» за превышение возможностей по утилизации отходов, аккумулированных в результате внутреннего производства ядерных материалов. Другие ведомства стали осуществлять надзор за операциями Минатома в связи с новыми мандатами в отношении обеспечения внутренней безопасности и борьбы против терроризма. В 2002 г. несколько членов правительства направили его председателю и президенту анонимный документ, в котором Минатом осуждается за преувеличение потенциальных доходов от реализации программы и нарушение юридического запрета на захоронение зарубежных ядерных отходов. В документе рекомендовалось разрушить монолитную структуру Минатома и президентским указом ввести мораторий на импорт отработавшего топлива, который должен действовать до тех пор, пока не будет проведена реформа министерства. После прочтения документа В.Путин пообещал лично работать с экспертной комиссией, чтобы расследовать те действия Минатома, которые считаются «вызывающими беспокойство».

Однако наиболее последовательно внутренний мониторинг Минатома осуществляла инспекция «Госатомнадзор». В течение законодательного процесса глава инспекции Ю.Вишневский оспаривал заявления Минатома, что оно обладает возможностями по безопасной переработке дополнительных объемов отработанного реакторного топлива. Одобренный положениями окончательной редакции законов, предусматривающими контроль над Минатомом, он превратил «Госатомнадзор» в самого строгого контролера деятельности Минатома. В своем письме В.Путину Ю.Вишневский указал на ошибочность заключения о том, что Россия обладает необходимыми административными и технологическими ресурсами для переработки отработанного реакторного топлива и на отсутствие у Минатома необходимых для проведения таких работ нормативных документов и инструкций. По его словам, доходы, которые предполагается получить за счет переработки отработанного топлива из других стран, рассчитаны неверно, имеется ряд вводящих в заблуждение и неподтвержденных оценок.

Однако на практике установление прямого надзора за выполнением программы Минатома было неполным и являлось политической уловкой В.Путина. Такое положение имело двойной эффект: оно сигнализировало об обязательстве В.Путина усилить контроль и выявлять вопиющие факты неправомочных действий Минатома и одновременно уводило президента от прямой ответственности за допускаемые нарушения. С одной стороны, бюрократическое соперничество и престиж Ж.Алферова способствовали раскрытию Минатомом своей внутренней отчетности. С другой стороны, механизмы этого воздействия были относительно слабыми, контроль, как ни странно, усугубил административную неопределенность в правительстве. Новая экспертная комиссия потенциально размывает границы ответственности, внедряя новый слой бюрократии. Обладая независимым мандатом, комиссия не имела достаточного штата и была вынуждена пользоваться техническими данными, предоставленными Минатомом для оценки каждого контракта по отработанному топливу. Кроме того, «Госатомнадзор» исторически был слабым соперником Минатома, поскольку в 1999 г. уступил министерству контроль над лицензированием оборонного ядерного производства. В последующем «Госатомнадзор» понес поражение в парламентских и правительственных дискуссиях по поводу кампании министерства, направленной на ослабление строгих инструкций по обеспечению безопасности и узурпирование контроля над коммерческими атомными предприятиями. Институциональная неразбериха обеспечила правительственным органам и президенту благовидный предлог, чтобы уклониться от ответственности за нарушения Минатома, и препятствовала внутренним усилиям по проведению реформы.

Эти административные недостатки компенсировались «сигналами тревоги», подаваемыми третьими заинтересованными сторонами. Их представляли политические игроки, как российские, так и иностранные, не входящие в иерархию исполнительной власти, имеющие независимые возможности по оповещению о действиях Минатома. Они обладают достаточными ресурсами для воздействия на исполнительную власть, которая не разделяет озабоченности в связи с реализацией программы отработанного топлива. Одной из опор «системы тревоги» является объединение неправительственных групп России, имеющее прямые связи с международными природоохранными движениями.

Далее автор сообщает о мероприятиях, проведенных неправительственными природоохранными организациями («Экозащитой» и др.), которые получили значительную поддержку со стороны таких организаций, как Greenpeace и Bellona. Эти мероприятия включали протесты против транспортировки из-за рубежа отработавшего топлива по Транс-Сибирской магистрали осенью 2001 г. и инициирование проведения референдума относительно ввоза отработанного топлива для последующего складирования в Красноярском крае. В ноябре 2001 г. российские неправительственные организации вскрыли потенциально скандальный факт поставки из Болгарии 41 т отработанного топлива. Спустя несколько месяцев удалось предотвратить ввоз и захоронение 400 т ядерных отходов из Венгрии.

Стратегически расположенные международные участники обеспечивают дополнительные механизмы для «тревожного» надзора. Турецкое правительство, выступающее против транспортировки ядерных отходов через проливы Босфор и Дарданеллы, пригрозило лишить Россию доступа к проливам, чтобы не допустить ведение этой «грязной» торговли.

Кроме того, США представляют важную третью сторону, обладающую механизмом влияния и заинтересованную в ограничении деятельности Минатома в сфере импорта отработанного топлива. Поскольку в мире приблизительно 80-90% свежего и отработанного ядерного топлива имеют американское происхождение и закон и международное соглашение требуют, чтобы Вашингтон давал одобрение каждой детали, касающейся местонахождения отработавшего топлива, Минатом и заинтересованные зарубежные клиенты, такие как Тайвань, Южная Корея и Япония, сталкиваются с значительными политическими препятствиями для удовлетворения своих коммерческих интересов. Хотя Вашингтон в принципе одобрил российскую программу по отработанному топливу и поддержал усилия России по уничтожению запасов оружейных расщепляющихся материалов, он критически настроен в отношении риска распространения ядерных материалов, связанного с обязательствами Минатома по их переработке. Согласно заявлению госдепартамента США, главным условием согласия на передачу отработанного топлива американского происхождения будет уверенность в том, что Россия полностью соблюдает соответствующие стандарты охраны и безопасности передаваемого материала. Это означает, что американской стороне должна быть представлена полная информация об условиях транспортировки, хранения и передачи по каждому зарубежного контракту. Представители Минатома полагают, что одобрение Вашингтона будет решающим для определения конечного успеха программы импорта отработанного топлива.

Вашингтон во все большей мере использовал свое влияние на рынке отработанного топлива для достижения более полной международной безопасности, ограничивая свободу Минатома в своей стране. В октябре 2002 г. один из высокопоставленных официальных представителей госдепартамента США заявил, что Вашингтон склонен «рассмотреть положительно» трансферты отработанного топлива американского происхождения из третьих стран в Россию в обмен на ее прекращение кооперации с Ираном. Это стало одной из наиболее острых дипломатических проблем между Москвой и Вашингтоном, связанной с судьбой программы отработанного топлива Минатома. Американское давление поставило Минатом и В.Путина в тройную зависимость от потенциально различных интересов. Во-первых, обращено внимание Минатома на необходимость проводить переговоры и объявлять условия контрактов по возвращению отработанного топлива, заключаемых с Ираном, что полностью соответствует как внутренним, так и международным обязательствам. Соответственно, Россия и Иран были вынуждены достичь соглашения о том, что будущие двойные сделки по свежему и отработанному топливу подпадают под тщательный контроль МАГАТЭ. Во-вторых, существующие сделки Минатома по реакторам стоимостью 800 млн. долл. и его планы по получению 6,0 млрд. долл. за строительство еще пяти реакторов в Иране ставят под угрозу стратегию В.Путина на сотрудничество с США, а также потенциальное получение 21 млрд. долл. в рамках программы отработанного топлива. Достижение этих узких интересов в Иране создает риск коллизии между курсом Минатома и «прагматичной» дипломатией В.Путина, направленной на содействие долгосрочному экономическому оживлению России и стратегическому сотрудничеству с Западом. В ином случае принятие американского предложения обеспечивает продолжение международного надзора за контрактами Минатома по отработанному зарубежному топливу. В-третьих, давление Вашингтона на Россию, сочетающееся с растущим интересом членов ЕС к сделкам с Ираном, связанным с поставками свежего и отработанного реакторного топлива, с целью предотвращения международного кризиса, косвенно укрепляет позицию Ирана в переговорах с Россией. В результате осенью 2003 г. Тегеран изменил курс и потребовал, чтобы Россия выкупила обратно свое отработанное топливо. Это не только подрывает коммерческую рентабельность программы импорта отработавшего топлива, но и ставит Минатом во все большее противоречие с МИД РФ, который становится более чувствительным к международному давлению в отношении увеличения риска распространения в связи с иранской ядерной программой.

Другие возможности для международного сообщества по проведению независимых проверок контрактов Минатома по отработанному топливу косвенно связаны с коммерческой конкуренцией. Хотя как Франция, так и Великобритания, столкнувшись с политическими препятствиями в отношении собственной перерабатывающей деятельности, и приветствовали планы России по долгосрочному хранению отработанного ядерного топлива, они контролируют существующий рынок отработанного топлива неамериканского происхождения и намерены ограничить предполагаемую долю рынка России. Конкурирующие коммерческие интересы и стремление избежать инцидентов, которые могут вселить недоверие к атомному сектору, вынуждают европейское ядерное лобби уделять пристальное внимание российской переработке ядерных отходов. Кроме того, обещания финансировать модернизацию российских предприятий хранения и переработки со стороны стран ЕС, Канады и США сопровождались дополнительными требованиями по соблюдению международной отчетности и транспарентности. Европейский союз, обеспокоенный угрозой ядерной утечки у своих восточных границ, внес ряд ограничений, которые усиливают внешний мониторинг российской программы по импорту отработанного топлива. Они включают следование директиве комиссии ЕС, которая требует от всех членов Евросоюза ограничиться экспортом отработанного топлива только в те зарубежные государства, которые имеют юридические, регулирующие и технические возможности по безопасной утилизации топлива и официально согласны на импорт. Для обеспечения исполнения директивы Комиссия ЕС и Госдума РФ по инициативе организации Bellona создали межпарламентскую наблюдательную группу для рассмотрения будущих контрактов Минатома с европейскими атомными предприятиями. В дополнение к содействию выделению средств ЕС, предназначенных для улучшения состояния окружающей среды в северо-западной части России, рабочая группа имела задачу проведения инспекций на местах, на конкретных российских объектах складирования, и мониторинга процесса утилизации Минатомом отработанного топлива и радиоактивных отходов в целом. С учетом предпочтительного захоронения в ЕС радиоактивных отходов и в связи с подозрениями в отношении соблюдения Минатомом экологических требований, комиссия ЕС издала следующую директиву, которая может снизить будущий спрос на российские услуги, связанные с приемом отработанного топлива, требуя от членов ЕС создания национальных площадок захоронения к 2018 г.

Внешний мониторинг усилился вследствие возрастающего интереса Казахстана, который на международном рынке отработанного топлива соперничал с Россией, по крайней мере, за 1,2 млрд. долл. Будучи не в состоянии покрыть издержки, связанные с обеззараживанием 230 тыс. т собственных ядерных отходов, «Казатомпром» (аналог российского Минатома») в 2002 г. начал кампанию, направленную на привлечение зарубежных контрактов по отработанному топливу как способ разрешения этой проблемы. Пользуясь в основном российскими советами в отношении продвижения своей программы, «Казатомпром» рассчитывал успокоить европейских клиентов, предлагая поставить свои предприятия, связанные с переработкой и хранением отработанного топлива, под строгий международный контроль.

Наконец, «система тревоги» может получить выигрыш благодаря деятельности многонационального частного предприятия Non-Proliferation Trust Inc. (NPT). В 1998 г. это некоммерческое предприятие предложило взять в собственность 10 тыс. т зарубежного отработанного топлива и геологически складировать его в России на 40 лет, введя на этот период мораторий на переработку. В обмен Россия получит 11 млрд. долл. для строительства долгосрочного хранилища и для приведения в порядок и повышения безопасности ядерной инфраструктуры. Примерно 9,0 млрд. долл. из этой планируемой суммы будут предназначены для финансирования программ нераспространения Минатома, выплаты пенсий, погашения задолженностей по зарплате работникам атомной отрасли, занятых в коммерческих и экологических мероприятиях, в также для поддержки российских детей-сирот. Предприятие NPT одобрило также предложение о проведении национальных референдумов с целью обеспечения общественной поддержки. План-программа сначала был принят сдержанно как Минатомом, который видел проблему в ограничении переработки, финансирования и прав собственности на отработанное ядерное топливо, так и со стороны российских экологов, которые скептически относились к обязательствам правительства по проведению референдумов и контролю за выделением средств на социальные и природоохранные цели. С другой стороны, администрации президентов России и США были готовы к изучению достоинств предложения с точки зрения коммерции и обеспечения безопасности. Если бы предложение было одобрено, оно могло бы расширить частный сектор и усилить международный надзор за российской программой по отработанному топливу. По закону правительство и Конгресс США должны подписать и ратифицировать кооперативные соглашения с Россией о передаче ей зарубежного отработанного топлива американского происхождения. Предприятие NPT возьмет на себя ответственность за транспортировку такого топлива и доставку его в российские хранилища. Транспортные операции и складские сооружения этой американской организации будут подвергаться международным инспекциям и по закону должны удовлетворять требованиям по безопасности Комиссии по ядерному регулированию США (US NRC). Неспособность к введению и удовлетворению этих требований не только создаст основания для прекращения действия соглашения, но и поставит Минатом под угрозу штрафа еще на 500 млн. долл. плюс проценты в течение 40 лет, которые будут удерживаться для покрытия издержек, связанных со строительством постоянного хранилища.

Обремененная уступками и окруженная навязчивым контролем, первоначальная программа отработанного топлива Минатома быстро была переоценена в сторону уменьшения будущих доходов. Исчезли ожидания немедленных удач, поскольку за два с половиной года после прохождения законодательства не удалось заключить ни одного нового контракта. Начальные прогнозы о завоевании, по крайней мере, 10%-ной доли глобального рынка были пересмотрены в сторону уменьшения, а цифра 21 млрд. долл, как указал представитель Минатома, была в значительной мере необоснованной, отражающей потенциальный потолок доходов России. Хотя А.Румянцев и защищал амбиции Минатома, он признал, что сочетание колебаний цен заказчиков, жесткой международной конкуренции, несправедливых ограничений в отношении выхода России на европейский рынок отработанного ядерного топлива и препятствий, создаваемых регулирующими документами, практически исключили достижение серьезного прорыва в импорте отработанного топлива. Аналогично, представители Минатома постоянно переносили прогнозируемую дату начала получения импортного отработанного топлива. Они намеревались ускорить график работ, однако при этом признавали, что российские складские сооружения вряд ли будут готовы к принятию зарубежного отработанного топлива ранее 2007 г. В течение 2002-2003 гг. в противоположность первоначальным чрезмерно завышенным прогнозам, представители Минатома более скромно оценивали потенциал российского рынка отработанного топлива и, судя по всему, они отказываются взять на себя ответственность за неопределенное будущее страны в связи с импортом отработанного ядерного топлива. С точки зрения большинства руководителей Минатома, важно не преувеличение коммерческих выгод программы, а представление ее как части более широких усилий по нераспространению путем создания международных хранилищ для отработанного ядерного топлива. И даже этот курс, по-видимому, осложнен многими неопределенностями и требует вмешательства третьей стороны, что сдерживает существовавший ранее энтузиазм относительно успеха России на рынке отработанного топлива. Как подчеркнул один из заместителей министра атомной промышленности, вероятность поставок отработанного ядерного топлива в Россию из-за рубежа, которые вызывают серьезную озабоченность со стороны природоохранных организаций, в настоящее время является, по-видимому, довольно низкой.

В заключении статьи отмечается, что начатые в 2000 г. президентом В.Путиным федеральные реформы вызвали противоречивые оценки относительно успешности перестройки политической системы России и усиления роли исполнительной ветви власти в определении национальной политики. При этом часто ставится знак равенства между «централизацией» и «контролем», частично из-за нечеткого использования самим В.Путиным обоих терминов в его кампании по восстановлению «вертикали власти» и федерализма. Однако взаимосвязи между централизацией и контролем над формированием политики, связанной с импортом отработанного ядерного топлива, являются сложными, успех в одной области не обязательно вытекает из успеха в другой. Парламентарии, региональные и гражданские участники могут влиять на формирование национальной политики через в других отношениях слабые федеральные институты, а исполнительная ветвь власти косвенно может быть ограничена в своих действиях с помощью механизмов общественного и международного надзора. Следовательно, преждевременно делать выводы относительно произвола властей или дефицита демократии в России исходя из формального усиления исполнительной власти или результатов законодательной деятельности.

Проведенный выше анализ показывает, что российское правительство ограничено в формировании национальной политики даже в высокоцентрализованном атомном секторе. Исполнительной ветви власти приходится продолжать дискуссии по выбору политики с парламентариями и региональными властями и она не может уклониться от ответственности за ее проведение. Не обладая властными полномочиями по недопущению или изменению правительственной политики, законодатели и региональные лидеры тем не менее могут корректировать формирование политики федерального центра. Угрожая оглаской в случае противоречивого законодательства, они могут оказывать политическое давление для корректировки конкретных правительственных инициатив. Однако вероятность и эффективность законодательных дискуссий в значительной мере зависят от административных возможностей и ответственности президента.

В конечном итоге имеются основания для «осторожного оптимизма» относительно транспарентности и ответственности, касающихся импорта российским правительством отработанного ядерного топлива. Несмотря на неспособность природоохранных и парламентских оппозиционных групп приостановить программу, ответственность В.Путина и наличие независимых «тревожных сигналов» обеспечивают то, что Минатом и другие правительственные органы не могут позволить себе игнорировать внешнюю критику или свои государственные обязанности. Неправительственные, интернациональные, региональные и парламентские активисты не должны разочаровываться законодательным поражением в 2001 г., несбалансированными итогами парламентских выборов 2003 г. и продолжающимся политическим подъемом В.Путина. Напротив, их контроль более важен, чем когда-либо: невыполнение Минатомом и другими правительственными органами своих государственных обязанностей не должно оставаться безнаказанным. Учитывая техническую неопределенность, неясный баланс между потенциальными преимуществами и рисками, связанными с размещением отработанного ядерного топлива, и недостаток материальных ресурсов для того, чтобы справиться с советским наследием, граждане России и международное сообщество допустят ошибку, если вынесут поспешное суждение о текущем состоянии программы. Как критикам, так и сторонникам программы следует воспользоваться своими возросшими возможностями для политического участия и достижения транспарентности и использовать их в качестве основы для поиска конструктивных решений этого трудного политического вызова.

В.И.Вершинин Europe-Asia Studies. - 2004. - 56, N 4. - Р.491-520.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации