ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ

ВЕСТНИК АКАДЕМИИ ВОЕННЫХ НАУК

№ 1(14)/2006

Полковник юстиции М.Ф. ГАЦКО,

кандидат философских наук,

профессор АВН

 

 

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ

Еще в недавнем прошлом борьба с терроризмом являлась прерогативой спецслужб. Однако сегодня уже совершенно очевидно, что мы имеем дело с международным терроризмом. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации прямо указывается, что «международным терроризмом развязана открытая кампания в целях дестабилизации ситуации в России»1. Поскольку проявления терроризма приобрели международные масштабы, влекут огромные политические, экономические, людские и моральные потери, силами только лишь спецслужб бороться с этой угрозой безопасности уже невозможно. В этой связи в Российской Федерации, как и в других странах, Вооруженные Силы должны быть способны эффективно участвовать в борьбе с терроризмом.

До недавнего времени участие российской армии в контртеррористической деятельности не было предусмотрено Федеральным законом «Об обороне»2. В 2005 году было осуществлено законодательное расширение предназначения Вооруженных Сил. Так, Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 31-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «Об обороне»3. Указанным законом пункт 2 статьи 10 Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» был дополнен отсылочной нормой, указывающей на то, что Вооруженные Силы Российской Федерации также предназначены для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами Российской Федерации.

Заметим, что первоначально, при принятии 2 февраля 2005 года в первом чтении законопроекта «О внесении изменений в статью 10 Федерального закона «Об обороне» предполагалось указанную статью закона дополнить более жесткой нормой прямого действия следующего содержания: «Вооруженные Силы Российской Федерации могут применяться для противодействия террористической деятельности военными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации». Очевидно, что при принятии окончательной редакции статьи 10 Федерального закона «Об обороне» российские законодатели не решились прямо заявить о возможности Минобороны России своими средствами решать задачи контртеррористической деятельности. Вместе с тем указанная выше отсылочная норма в совокупности с нормами контртеррористического законодательства дает Вооруженным Силам Российской Федерации правовые основы противодействия военными средствами террористической деятельности.

В соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» Минобороны России является субъектом, непосредственно осуществляющим борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции. Пунктом 6 статьи 7 указанного закона в компетенцию военного ведомства входят: защита находящихся на вооружении оружия массового поражения, ракетного и стрелкового оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ; защита объектов Министерства обороны Российской Федерации; обеспечение безопасности национального морского судоходства, воздушного пространства Российской Федерации; участие в проведении контртеррористических операций4. Таким образом, Федеральным законом «О борьбе с терроризмом» на Минобороны России прямо возложена функция участия в проведении контртеррористических операций.

На возможность выполнения Вооруженными Силами Российской Федерации контртеррористической функции четко указывает и Военная доктрина Российской Федерации, в п. 15 раздела II которой акцентируется внимание на тот факт, что участие армии в контртеррористических операциях должно осуществляться в соответствии с федеральным законодательством5.

Какие же задачи могут возлагаться на органы военного управления при проведении контртеррористических операций?

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082 Минобороны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны6. Этим же указом детально определены вопросы, относящиеся к ведению военного ведомства, однако в прямой постановке среди них не указаны какие-либо конкретные задачи по участию в контртеррористической деятельности.

Вместе с тем, по сложившейся в последние годы практике, на Министерство обороны Российской Федерации реально возлагаются следующие задачи по противодействию терроризму:

анализ оперативной информации о состоянии и тенденциях распространения терроризма;

участие в организации мероприятий по ликвидации существующих террористических организации и незаконных вооруженных формирований, перехвату и закрытию каналов незаконного оборота оружия, боеприпасов, расщепляющихся и высокотоксичных материалов;

координация совместной деятельности по недопущению совершения террористических актов на ядерных объектах, а также терактов с использованием средств массового поражения.

На Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации также возлагаются задачи антитеррористической деятельности, в том числе: планирование и организация антитеррористической деятельности в Вооруженных Силах; организация взаимодействия с федеральными органами власти, осуществляющими борьбу с терроризмом; представительство военного ведомства в Федеральной антитеррористической комиссии.

В соответствии с п. 1 Положения о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации военный округ является основной военно-административной единицей Российской Федерации, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением Вооруженных Сил и предназначен для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности7. Однако в этом положении не указываются какие-либо задачи военных округов по участию в осуществлении контртеррористических мероприятий.

Представляется, что командование войсками военных округов (флотов) должно отвечать за планирование, организацию и поддержание войск (сил флота) в постоянной готовности к борьбе с терроризмом, за поддержание постоянного взаимодействия с федеральными органами власти, осуществляющими борьбу с терроризмом, организацию работы в региональных антитеррористических комиссиях.

По аналогии, на главнокомандующих видами Вооруженных Сил, командующих родами войск должна быть возложена ответственность за планирование и организацию антитеррористической деятельности в видах Вооруженных Сил и родах войск, а также за подготовку войск к борьбе с терроризмом.

Действующие Общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации не содержат каких-либо норм, регламентирующих полномочия воинских должностных лиц в антитеррористической деятельности. Вместе с тем, по нашему мнению, командиры (начальники) воинских частей и учреждений, а также начальники воинских гарнизонов должны отвечать за планирование, организацию и проведение антитеррористических действий в соединениях (воинских частях, учреждениях) и гарнизонах, за их постоянную готовность к борьбе с терроризмом, за поддержание на высоком уровне караульной, гарнизонной служб, службы внутреннего наряда, поддержание постоянного взаимодействия с органами федеральной власти и местными органами исполнительной власти.

В настоящее время в рамках борьбы с международным терроризмом в Министерстве обороны Российской Федерации созданы специальные части, оснащенные спецтехникой. Так, в целях своевременного реагирования на угрозу террористических актов в военных округах и на флотах созданы мобильные резервы, в состав которых наряду с общевойсковыми подразделениями входят и подразделения специального назначения. Помимо этого, для совместных действий с Министерством внутренних дел и Федеральной службой безопасности по предотвращению террористических актов в каждом из субъектов Федерации от Вооруженных Сил выделены ротные тактические группы. Привлекаемые для осуществления антитеррористической деятельности силы оснащены унифицированными специальными техническими средствами как наземного, так и воздушного базирования, в том числе и установленными на вертолетах8.

Таким образом, несмотря на то, что органы военного управления фактически уже выполняют задачи в рамках антитеррористической деятельности и даже создали для выполнения этих задач специальные воинские части и подразделения, до настоящего времени указанные задачи еще не конкретизированы и юридически не закреплены. В этой связи, по нашему мнению, представляется целесообразным внести соответствующие дополнения в Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, Положение о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации, а также в общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации.

Также представляется целесообразным законодательно закрепить вопросы правового регулирования применения Вооруженных Сил в контртеррористической деятельности. В этой связи следует ускорить принятие Федерального закона «О противодействии терроризму», проект которого (№ 115259-4) был в 2005 году принят в первом чтении Государственной Думой Российской Федерации.

Указанным законопроектом предлагается закрепить норму, что Вооруженные Силы Российской Федерации осуществляют борьбу с терроризмом посредством обеспечения безопасности воздушного пространства Российской Федерации, прикрытия войсками и силами противовоздушной обороны отдельных объектов государственной охраны и иных важных объектов Российской Федерации, перечень которых утверждается Президентом Российской Федерации, пресечения террористических акций во внутренних морских водах, в территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации; оказания содействия обеспечению безопасности национального морского судоходства, защиты собственных объектов и находящегося на вооружении (сохранении) вооружения, военной и специальной техники, боеприпасов и взрывчатых веществ; проведения разведывательных и специальных мероприятий, а также посредством оказания содействия другим федеральным органам исполнительной власти при пресечении террористических акций.

Также разработчики законопроекта предлагают закрепить положение, что в исключительных случаях в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные силы и средства Вооруженных Сил Российской Федерации могут привлекаться к участию в проведении контртеррористических операций за пределами территории Российской Федерации.

Проект Федерального закона № 115259-4 «О противодействии терроризму» содержит отдельную главу (№4), регламентирующую порядок участия Вооруженных Сил Российской Федерации в пресечении террористических акций и противодействии терроризму. Так, применение Вооруженных Сил Российской Федерации для непосредственного пресечения террористических акций предусматривается в следующих случаях:

1) для пресечения полетов воздушных судов в пределах воздушного пространства Российской Федерации, нарушивших ограничения и запреты на правила полетов, если имеются основания полагать, что нарушение таких запретов создает опасность нападения на объекты Российской Федерации, а также пресечения полетов воздушных судов, захваченных террористами либо используемых ими для реализации террористических акций;

2)    для защиты объектов Военно-Морского Флота, пресечения террористических акций во внутренних водах и в территориальном море России, а также для пресечения террористических акций, направленных на объекты морской производственной деятельности, расположенные на континентальном шельфе России, для оказания содействия в обеспечении безопасности национального морского судоходства и пресечения террористических акций в подводной среде;

3)    для участия в проведении контртеррористической операции.

Законопроектом предусматривается, что при привлечении военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации к участию в проведении контртеррористической операции на них должны распространяться положения федерального законодательства о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей.

В целях развития международного сотрудничества в сфере безопасности и координации антитеррористической деятельности 20 июня 2000 года в Москве на встрече глав государств СНГ было принято решение о создании Антитеррористического центра государств - участников Содружества Независимых Государств (АТЦ). Он координирует деятельность одиннадцати спецслужб стран СНГ. Фактической датой начала функционирования АТЦ можно назвать 1 декабря 2000 года - с момента утверждения Советом глав государств СНГ в Минске Положения об Антитеррористическом центре СНГ.

Антитеррористический центр СНГ возглавляет руководитель (генерал-полковник Б. Мыльников), который назначается решением Совета глав государств СНГ сроком на три года, с возможностью дальнейшего продления полномочий. По статусу руководитель АТЦ приравнивается к первому заместителю руководителя органа безопасности того государства, на территории которого пребывает штаб-квартира АТЦ. В целях более полного и оперативного взаимодействия руководителя Центра с другими силовыми ведомствами у него имеется три заместителя. Соответственно от Совета министров внутренних дел, Совета министров обороны и Совета командующих пограничными войсками СНГ. При этом руководитель Центра, его первый заместитель и заместители не являются гражданами одного государства. При исполнении своих обязанностей они должны соблюдать интересы всех государств СНГ. Следует обратить внимание на тот факт, что сегодня в АТЦ представлены практически все силовые структуры, которые призваны бороться с терроризмом: органы государственной безопасности, министерства обороны и внутренних дел, а также пограничные войска государств СНГ.

Под эгидой АТЦ ежегодно проводятся совместные командно-штабные и оперативно-тактические учения антитеррористических подразделений и войск СНГ. Так, на территории Кыргызстана было проведено командно-штабное учение «Юг-Антитер-рор-2001», на территории Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана проводилось оперативно-тактическое учение «Юг-Антитеррор-2002», на территории Украины проводилось учение «Азов-Антитеррор-2003», в Молдавии - «Запад-Антитеррор-2004», в Казахстане - «Каспий-Антитеррор-2005». В указанных учениях были задействованы органы безопасноПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМсти и спецслужбы большинства государств СНГ. В проводимых учениях задействуются и силы Минобороны России, в частности в учениях «Юг-Антитеррор-2001» участвовал личный состав дислоцированной в Таджикистане 201-й российской дивизии. Учения позволяют выработать способы и формы проведения совместных мероприятий по борьбе с терроризмом, а их проведение приносит большую практическую пользу как руководству, так и личному составу антитеррористических и специальных подразделений государств СНГ9.

К сожалению, не все государства СНГ стремятся к сотрудничеству с Российской Федерацией в контртеррористической деятельности. Министр обороны Российской Федерации СБ. Иванов, выступая на встрече с представителями военно-дипломатического корпуса в Военной академии Генерального Штаба 10 декабря 2004 года, предложил создать на базе управления Группы российских войск в Закавказье, расположенной в Тбилиси, Информационно-аналитический антитеррористический центр. Одновременно предлагалось на основе 12-й российской военной базы в г. Батуми создать центр по подготовке специалистов контртеррористической борьбы на объектах морской инфраструктуры, а на основе 62-й российской военной базы в г. Ахалкалаки сформировать центр по подготовке специалистов погранвойск и МЧС. Однако грузинская сторона не поддержала указанные предложения российской стороны.

Активизация деятельности международных террористических организаций на территории Российской Федерации, повлекшая огромные человеческие жертвы, гибель ни в чем не повинных людей, в том числе детей и женщин, в результате нападения боевиков 21-22 июня 2004 года на Республику Ингушетия, взрывов 24 августа 2004 года в самолетах Ту-134 и Ту-154, взрыва 31 августа 2004 года у станции метро «Рижская» в городе Москве, захвата заложников 1-3 сентября 2004 года в городе Беслане Республики Северная Осетия - Алания, террористических актов в Чеченской Республике свидетельствует о необходимости принятия чрезвычайных мер по пресечению терроризма.

Указом Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» (п. п. «а» п. 2) перед Минобороны России, а также перед другими силовыми структурам поставлена задача по выработке адекватных мер по предупреждению и предотвращению терроризма в любой форме10.

В этой связи руководством Минобороны России высказано предложение о возможности нанесения превентивных ударов по террористам. Так, министр обороны Российской Федерации С.Б. Иванов заявил: «Мы действительно будем наносить превентивные удары. Если вне территории России в нашу сторону будет двигаться какая-то банда с целью совершения теракта, мы не будем ждать, пока они придут и сделают свое черное дело. У нас есть высокоточное оружие, есть войска спецназа. И мы себя ничем ограничивать не будем. Кроме одного: ядерное оружие применять не собираемся»11.

Начальник Генерального Штаба Ю.Н. Балуевский также сделал заявление о том, что Россия допускает возможность нанесения превентивных ударов в любой точке, откуда может для нас исходить угроза терроризма. Такие удары будут наноситься по базам, лагерям и местам скопления террористов, где бы они ни находились, с применением любого вида оружия (кроме ядерного). Для нанесения таких ударов могут применяться различные силы и средства. О том, какими именно средствами и где будут наноситься удары, руководство Минобороны России никого предупреждать не намерено, поскольку в противном случае эффективность таких ударов будет минимизирована12.

Еще задолго до объявления официальной позиции Минобороны России по вопросу нанесения превентивных ударов по террористам за такого рода действия высказывался известный специалист в области применения стратегического ракетного вооружения доктор технических наук генерал-майор В.З. Дворкин, ранее возглавлявший ЦНИИ Минобороны России. Он считает возможным использование возможностей стратегических ракет для оперативного поражения удаленных целей в интересах антитеррористических действий. Технически для этого необходимо оснастить стратегические ракеты неядерными маневрирующими боеголовками с высокоточной системой наведения13.

В связи с возможностью нанесения превентивных ударов возникает вопрос о правовых основах такого рода действий. Следует подчеркнуть, что право нанесения превентивных ударов против международного терроризма закреплено в решениях ООН. Так, в резолюциях 2001 года № 1368 и 1373, принятых после террористической атаки на США, Совет Безопасности ООН призвал международное сообщество удвоить свои усилия по предотвращению и пресечению террористических актов, а также подтвердил необходимость бороться всеми допускаемыми Уставом ООН средствами с угрозами международному миру и безопасности, создаваемыми террористическими организациями14. В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 2002 г. № 6 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. № 1373» также подтверждается необходимость бороться всеми средствами, в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, с угрозами для международного мира и безопасности, создаваемыми террористическими актами15.

Кроме того, в ответ на террористический акт, совершенный в сентябре 2004 года в Беслане, Совет Безопасности ООН своей резолюцией от 8 октября 2004 года № 1566 призвал все государства предотвращать преступления террористического характера, а если этого не удалось сделать, то принимать меры к тому, чтобы наказывать за такие деяния сообразно тяжести последствий16.

Таким образом, право применения адекватных мер по предупреждению и предотвращению терроризма, включая возможность нанесения спецподразделениями Вооруженных Сил превентивных ударов по террористам, сегодня закреплено на международно-правовом уровне резолюциями Совета Безопасности ООН и детализировано в соответствующих Указах Президента России.

При этом применение Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом должно соответствовать следующим правилам:

- соответствовать Уставу Организации Объединенных Наций, Конституции России и федеральному законодательству;

-    осуществляться только допускаемыми ООН силами и способами;

-    быть адекватным угрозам для международного мира и безопасности, создаваемым террористическими актами;

-    возможные превентивные удары должны наноситься только неядерными средствами.

В целом, по нашей оценке, в России уже создана и действует база нормативно правовых актов, обеспечивающая возможность дальнейшего своего развития, в том числе и для специфичной сферы морского терроризма. Новые возможности в борьбе со всеми видами терроризма, применения на законных основаниях Вооруженных Сил РФ открывает только что принятый закон о противодействии терроризму.

ЛИТЕРАТУРА

Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24) // Собрание законодательства Российской Федерации 1997 г., № 52, ст. 5909; 2000 г., № 2, ст. 170.

Федеральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996 г., № 23, ст. 2750.; 2000 г., № 1 (часть 1), ст. 6.; 2004 г., №27, ст. 2711.

Федеральный закон «О внесении изменений в статью 10 Федерального закона «Об обороне» // Собрание законодательства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г., № 15, ст. 1276.

Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998 г., № 31, ст. 3808; 2000 г., № 33, ст. 3348; 2002 г., № 47, ст. 4634; 2004 г., № 35 ст. 3607.

Военная доктрина Российской Федерации. Утв. Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706 // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 апреля 2000 г., № 17, ст. 1852.

Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 23 августа 2004 г., № 34, ст. 3538.

Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 1998 г. № 901 «Об утверждении Положения о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г., №31, ст. 3840.

Выступление министра обороны Российской Федерации СБ. Иванова на встрече с представителями военно-дипломатического корпуса по теме: «Вооруженные Силы России: состояние, перспективы развития и способность противостоять современным угрозам и вызовам». Москва, ВАГШ ВС РФ, 10 декабря 2004 г. // Официальный Интернет-сайт Минобороны России: http://www.mil.ru/articles/article8649.shtml.

Удманцев В. Щит на пути экстремизма // Военно-промышленный курьер. 2004. №6 (23). 18-24 февраля. Патрушев Н. Спецслужбы должны работать на опережение // Независимая газета. 2005. 23 августа.

Указ Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» // Собрание законодательства Российской Федерации от 20 сентября 2004 г., № 38, ст. 3779.

Иванов С. Б. Если надо - нанесем превентивные удары // Комсомольская правда. 2004. 26 октября.

Балуевский Ю. Н. Готовность к превентивному удару // Военно-промышленный курьер. 2005. №1 (68). 12-18 января.

Дворкин В.З. Маневрирующие боеголовки можно применять и против террористов // Известия. 2004. 30 ноября.

Резолюции Совета Безопасности ООН от 12 сентября

2001 г. № 1368 (2001), от 28 сентября 2001 г. № 1373 (2001) // Московский журнал международного права. 2002. № 1.

Указ Президента Российской Федерации от 10 января

2002 г. № 6 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. № 1373» // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г., № 2, ст. 137.

Резолюция Совета Безопасности ООН от 8 октября 2004 г. № 1566 (2004) // Официальный сайт ООН: http://www.un.org/russian/documen/scresol/res2004/res156.htm.

 


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации