НОВАЯ ПАРАДИГМА БЕЗОПАСНОСТИ В ЕВРАЗИИ

Обозреватель - Observer 2004 №4 (171)

 НОВАЯ ПАРАДИГМА БЕЗОПАСНОСТИ В ЕВРАЗИИ

Владимир Петровский,

доктор политических наук,

профессор МГИМО (У) МИД РФ,

действительный член Академии военных наук

 Одностороннее и многостороннее реагирование на конфликт:

за и против

После трагедии 11 сентября идея безопасности на основе сотрудничества, сформулированная в совместных заявлениях и отраженная в практических действиях, инициированных Россией совместно с Соединенными Штатами и странами-членами НАТО, а также рядом других стран и международных организаций, приобретает особую актуальность. Взаимное доверие, транспарентность, готовность и умение действовать не в ущерб интересам безопасности друг друга, сотрудничество в противодействии новым глобальным и региональным угрозам - вот сущность концепции безопасности на основе сотрудничества. Азиатско-тихоокеанский вектор международной политики не менее стратегически важен для России, чем ее политика на европейско-атлантическом направлении. Европейская и азиатская линии в международной деятельности России равноценны. Философские истоки безопасности через сотрудничество в Азии следует искать в концепции взаимовлияния и взаимодействия цивилизаций. 

Однако может ли этот диалог носить равноправный характер? Или прав Сэмюэл Хантингтон, который говорит о войне цивилизаций?

Проблема новой модальности отношений безопасности на региональном уровне актуальна не только для России. Современная система международных отношений переживает кризис традиционных союзнических отношений и концепций коллективной безопасности. Разработка, теоретическое обоснование и апробация альтернативных моделей безопасности - насущная задача ученых, экспертов и политиков XXI в.

Отдельному рассмотрению подлежат теоретико-методологические аспекты теории международных режимов. Концептуальный синтез существующих здесь теоретических представлений позволит построить "идеальную модель" региональной безопасности, отвечающую реалиям и потребностям современного постбиполярного мира.

Признавая, что международная стабильность может быть обеспечена асимметричным распределением комплексной национальной мощи, автор полагает, что концептуализация международных режимов возможна на основе интерпретации взаимодействия и взаимовлияния национальных интересов при учете системообразующей роли международного права и международных институтов применительно к конкретному региону (субрегиону) и конкретной сфере международных отношений.

Под международным режимом понимается набор сформулированных или подразумеваемых принципов, норм, правил и процедур принятия решений, воплощающих согласованную точку зрения акторов применительно к той или иной сфере международных отношений.

Согласно одной из трактовок, режимы включают в себя все взаимодействия международных акторов в рамках той или иной сферы международных отношений. С другой стороны, режимы часто определяются как международные институты, функционирующие в соответствии со своими формальными правилами.

Изучение режимов фактически сводится при этом к изучению международных организаций.

Компромиссная точка зрения допускает существование международного режима в том случае, если отношения сторон каким-либо образом регламентируются или не основаны на независимом принятии решений странами-участницами. 

Режимы определяются также как децентрализованные институты. При этом децентрализация означает не отсутствие механизма санкций за нарушение правил и норм режима, а необходимость одобрения таких санкций каждым из участников, а также менее жесткое и обязательное, по сравнению с системами коллективной безопасности, применение санкций.

Международные режимы создаются не столько для централизованной реализации согласованных решений, сколько для создания атмосферы предсказуемости в международных отношениях, в условиях которой государства принимают решения по защите и продвижению своих национальных интересов с учетом интересов других государств, а также налаживают друг с другом взаимовыгодное сотрудничество.

Международные режимы:

- устанавливают определенные стандарты поведения, которые помогают государствам оценивать намерения и репутацию друг друга;

- обеспечивают возможность дискуссионных форумов (часто с участием международных организаций); 

- способствуют равноправному информационному обмену, тем самым, увеличивая предсказуемость международного поведения.

Тесная взаимосвязь принципов, норм и правил международного режима - основополагающий критерий его легитимности и жизнеспособности. Именно такая взаимосвязь позволяет судить о том, является ли корректировка правил сменой международного режима или перестройкой внутри него. Объединяет принципы, нормы, правила и процедуры принятия решений то, что все они содержат рекомендации относительно поведения акторов, хотя и не подлежат безусловному исполнению с применением иерархической системы права.

Выделяются два основных типа международных режимов - международные экономические режимы (economic regimes) и международные режимы безопасности (security regimes).

В силу существования дилеммы безопасности международные режимы безопасности гораздо менее развиты по сравнению с экономическими. Осуществляя оборонную политику и иные действия на международной арене по защите и продвижению своих национальных интересов, любое государство традиционно воспринимается соседями как потенциальная угроза. Дополнительные меры по отражению реальных или воображаемых вызовов безопасности влекут ответную реакцию, и прервать эту цепь эскалации очень трудно.

Вопросы предсказуемости, доверия и равноценного обмена информацией выходят на первый план при создании международных режимов безопасности. При этом международные режимы не являются синонимом взаимности, а, скорее, укрепляют и институциализируют ее.

Международные режимы безопасности не могут основываться исключительно на силовых отношениях. Скорее, они в той или иной мере дополняют существующие силовые отношения. Из этого следует, что неравное распределение между государствами комплексной мощи обуславливает асимметричный характер многосторонних механизмов обеспечения безопасности, особенно на региональном уровне, а также иерархический характер современных международных отношений в целом.

В рамках подобных режимов одни участники добиваются безопасности, другие - автономии. Более сильная держава обеспечивает безопасность для менее сильных, увеличивая тем самым автономию принятия решений; слабая региональная держава получает гарантии безопасности в обмен на обещание следовать политическому курсу более сильной державы.

Становление и функционирование международных режимов безопасности напрямую связано с процессом реформирования институтов ООН, происходящим на протяжении последних лет. В повестке дня стоит вопрос о выработке нового механизма взаимодействия ООН с региональными структурами безопасности и военно-политическими образованиями, которые могли бы содействовать Организации Объединенных Наций в выполнении поставленных перед ней задач.

В настоящее время складываются международные режимы безопасности двух типов:

Режимы транспарентности и мер доверия, связанные преимущественно с информационно-коммуникационным обменом и обеспечением открытости и предсказуемости военной деятельности.

Ограничительные режимы (режимы нераспространения), предусматривающие запрет или ограничения на определенные виды военной деятельности, производство или применение некоторых видов вооружений и средств вооруженной борьбы.

Содержательным аспектом функционирования международных режимов безопасности является реализация комплекса мер транспарентности и военного доверия.

К мерам доверия в широком смысле относятся любые усилия, направленные на уменьшение неопределенности, которая вызывает напряженность и повышает вероятность конфликтов. Технический прогресс позволяет облечь в осязаемую форму политические устремления сторон и облегчить выработку многочисленных мер доверия и безопасности, причем усилия на глобальном уровне не исключают необходимости достижения прогресса в реализации региональных, субрегиональных, двусторонних и односторонних инициатив.

Поскольку главной целью сотрудничества в области безопасности является предотвращение конфликта, основной задачей мер транспарентности является минимизация дилеммы безопасности за счет обеспечения открытости каналов информации и связи по всему спектру проблем безопасности: от обмена данными о военных бюджетах до взаимного предуведомления о военных учениях.

Полезность мер транспарентности определяется не столько степенью доверия между сторонами, сколько наличием конкретной верифицируемой информации в области безопасности (что является необходимым, но не достаточным условием). В отсутствие надежной информации о действиях потенциального противника другая сторона склонна преувеличивать его намерения в области обороны и безопасности и готовиться к "худшему сценарию". Меры транспарентности укрепляют взаимное доверие и выполняют функции "раннего предупреждения" против агрессии или возможного конфликта.

К мерам транспарентности можно отнести публикацию национальных военных стратегий и доктрин, "белых книг" по вопросам обороны, а также данных о военных бюджетах и планах закупки вооружений. К наиболее значительным мерам транспарентности относят также Регистр обычных вооружений ООН, соблюдение требований международных режимов верификации и контроля и пр.

Меры транспарентности могут быть реализованы на основе поэтапного подхода и постепенного восхождения от простых форм к более сложным, а также распространения мер транспарентности от военной к другим сферам безопасности - экономической, экологической, проблемам беженцев и борьбы с незаконным оборотом наркотиков, контрабандой, пиратством и пр.

Режим транспарентности в области военных расходов, вооруженных сил и вооружений представляется наиболее разработанным и институализированным. Он смыкается с мерами по регулированию и ограничению вооруженных сил и вооружений и в перспективе способен приобрести черты международного режима нераспространения и контроля.

Перспективы развития режимов нераспространения связаны с дальнейшим развитием режима ядерного нераспространения, включая инициативы заинтересованных региональных держав по совершенствованию и укреплению существующих элементов режима, включая функционирование Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), механизм многосторонних инспекций МАГАТЭ, заключение Договора о всеобъемлющем запрещении испытаний ядерного оружия (ДВЗИЯО) и других соглашений по ядерному разоружению, а также создание субрегиональных и региональных зон, свободных от ядерного и других видов оружия массового уничтожения.

Проблема укрепления режимов нераспространения касается не только ядерного, но и химического и биологического оружия, а также средств их доставки на большие расстояния. ДНЯО и сопутствующие соглашения и образования; запрещение химического оружия; запрет на биологическое и токсическое оружие; ограничения на средства их доставки, а также мониторинг обычных вооружений, современных военных технологий и технологий двойного назначения - все эти элементы нераспространения и экспортного контроля взаимосвязаны, взаимозависимы и должны действовать как единая система ограничительных режимов безопасности.

Составным элементом системы режимов нераспространения в АТР является режим контроля за распространением военных технологий и технологий двойного назначения. Как следствие общего экономического роста европейских и азиатско-тихоокеанских стран, масштабы распространения военных технологий и технологий двойного назначения постоянно возрастают, стимулируя гонку вооружений, а также развитие оборонной промышленности.

Россия последовательно выступает на международной арене в поддержку многосторонних механизмов безопасности. Эти усилия особенно заметны в Евро-Атлантическом регионе. Распространение полезного европейского опыта на Азию явилось бы значительным шагом вперед в создании многосторонних структур безопасности. Однако возникновение в АТР системы коллективной безопасности с жесткой иерархической структурой маловероятно. Оптимальным представляется создание здесь более свободной системы региональных режимов безопасности.

Участие в строительстве региональных режимов безопасности требует от российской внешней политики перестройки мышления и овладения современными политико-дипломатическими (прикладными) технологиями. Отход от всеохватных, но нереализуемых на практике инициатив в сторону более прагматичных и узко сфокусированных комплексных мероприятий является позитивной тенденцией в усилиях российской дипломатии, которой еще предстоит в полной мере овладеть механизмом "точной подстройки" при конструировании региональных механизмов безопасности и сотрудничества.

Идея взаимной безопасности государств - это проекция во внешний мир внутреннего способа разрешения конфликтов, характерного для демократического общества. У демократического государства нет моральной мотивации для экспансии, образования какого-то центра силы, который диктовал бы другим народам, как им надо обустраивать свою жизнь. Утверждению либеральной демократии сопутствовал естественный конец колониализма и начало попыток создать устойчивую систему международной безопасности.

В этой связи возрастает значение многосторонних механизмов обеспечения безопасности на евразийском пространстве, а также их способности взаимодействовать между собой для достижения общих целей. Концепция международных режимов безопасности может служить интегрирующей теоретико-методологической платформой, призванной объединить усилия различных типов и систем региональной (субрегиональной) безопасности в области превентивной дипломатии, миротворчества и конфликтного урегулирования.

Новейшая история знает интегрированные сообщества безопасности, которые характеризуются наличием общего механизма принятия решений и централизацией (НАТО, ОВД и пр.), и плюралистические сообщества безопасности, в которых многосторонний переговорный механизм заменяет формальную интеграцию. Если в годы "холодной войны" и биполярного противостояния первый тип получил более чем достаточное развитие, плюралистические сообщества безопасности еще только зарождаются на региональном и субрегиональном уровне, требуя своей концептуализации.

Если в рамках системы коллективной безопасности государства объединяются против общего возможного (или действительного) агрессора, то концепция безопасности на основе сотрудничества исходит из принципа общего участия, при котором наличие формальных институтов является необязательным, а поддержание неформального диалога представляется более уместным и эффективным.

Для сообщества или режима безопасности любого типа всегда актуальна проблема коллективного действия, когда реакция на кризис, конфликт или агрессию неизбежно замедляется, поскольку участники системы коллективной безопасности, международной коалиции или международного режима нуждаются в дополнительном времени для согласования своих интересов и координации усилий.

Упор на коллективные действия принижает значение одностороннего реагирования на конфликт или акт агрессии или терроризма, которое может быть менее мощным, но более оперативным.

Преимущества многосторонности - большая мощь при меньшей гибкости.

Кроме того, автоматическое реагирование на акт агрессии само по себе может способствовать эскалации конфликта. Подчеркивание безусловного характера status quo ante bellum при реагировании на акт агрессии может еще более усложнить ситуацию, поскольку часто даже посредники в ходе конфликта спорят между собой, кто явился агрессором в том или ином конкретном случае.

Необходимость срочного реагирования на кризисную или конфликтную ситуацию подчас создает соблазн одностороннего силового вмешательства, тем более что механизм многосторонних консультаций и согласования интересов заинтересованных акторов международной системы не вполне отработан. Особенно это касается наиболее важных вопросов международной безопасности, обсуждаемых в Совете Безопасности ООН. И недавняя война в Ираке это наглядно показала.

Необходимость и возможность редко могут гармонично сочетаться в мировой политике.

Дебаты по поводу возможности применения военной силы в Ираке привели к расколу в Совете Безопасности ООН, ЕС и НАТО, поставив под сомнение саму способность ведущих держав действовать согласовано, реагируя на региональный кризис или конфликт.

Частью проблемы является несовершенство норм международного права, не предусматривающих адекватных (как по срокам, так и по силе воздействия) механизмов коллективного вмешательства, особенно если речь идет о применении силы.

Конечно, реформы норм международного права и Совета Безопасности ООН помогли бы снизить необходимость применения односторонних превентивных и упреждающих мер военного характера. Однако эти реформы сами по себе требуют длительных консультаций и согласований, которые отнюдь не гарантируют достижения взаимоприемлемого результата.

Это тем более верно, если учесть, что мировая политика переживает переходный период. Процесс создания сообщества ведущих государств еще не завершен. Глобальные нормы, правила и законы формируются, но пока носят скорее теоретический, чем практически-реальный характер. Потребуется время для того, чтобы даже согласованные нормы, правила, и принципы могли бы трансформироваться в процедуры координации политики и совместного принятия решений.

Некоторые американские политологи полагают, что поскольку достижение консенсуса среди ведущих держав по поводу международно-правового оформления допустимости избирательного применения силы в настоящее время маловероятно, диалог в сфере безопасности помог бы сблизить позиции США и других стран по вопросу о целесообразности упреждающих ударов в случае неотвратимой угрозы.

Согласование разумных и транспарентных критериев неотвратимой угрозы могло бы создать правовую базу для коллективных действий как под эгидой Совбеза ООН, так и в рамках создаваемых международных коалиций.

Согласованным критериям неотвратимой угрозы должно соответствовать и избирательное применение различных средств давления и вмешательства: от мер превентивной дипломатии и санкций до нанесения предупредительных ударов. В этой связи эксперты проводят различие между превентивными (prevention) и предупредительными (pre-emption) мерами, относя последние к мерам исключительно военного характера (упреждающий удар), в то время как превентивные меры предусматривают использование военной силы лишь в качестве крайнего средства.

Международные дебаты вокруг войны в Ираке обострили и еще одну актуальную проблему современного международного сообщества - проблему лидерства. При всей важности согласования интересов и координации политики адекватное кризисное реагирование требует эффективного лидерства, когда ведущая держава (или коалиция ведущих держав) берут на себя руководство антикризисной или антитеррористической операцией, несут основное бремя расходов и издержек, а также ответственность за результат.

Так произошло при проведении контртеррористической операции в Афганистане и при проведении военной операции сил коалиции во главе с США и Великобританией в Ираке. В последнем случае на администрацию Дж.Буша обрушился вал критики, поскольку ее стремление к односторонним действиям в Ираке расценивалось как принципиальный отказ от коалиционного строительства в сфере международной безопасности.

Ссылаясь на отказ нынешней американской администрации от Договора о всеобщем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), Киотского протокола и Международного уголовного суда, ее критики говорят о "культе односторонности", который распространяется из политической области в сферу военной стратегии, когда Соединенные Штаты стремятся в одиночку осуществлять антитеррористические и прочие военные операции, не советуясь с союзниками и партнерами, что вызывает озабоченность последних, особенно в Европе.

Если в Соединенных Штатах терроризм рассматривается в основном как техническая проблема, серьезная, но все же проблема ограниченного характера, то европейцы, не отрицая необходимости чисто военных мер, делают упор на превентивные невоенные меры, содействие развитию, помощь "неудавшимся государствам" до того, как они развалятся окончательно и станут базой для международного криминалитета, а также переговоры для урегулирования конфликтов, которые могут порождать терроризм и экстремизм.

Глобальная безопасность требует общих институтов и правил для государств-акторов, а также повышенного внимания к предотвращению, сдерживанию или разрешению наиболее опасных региональных конфликтов. Любая серьезная стратегия обеспечения глобальной безопасности требует применения дипломатических средств, содействия развитию и военной силы в их сочетании.

Концепция безопасности на основе сотрудничества, явившаяся адаптированным компромиссом теорий коллективной безопасности и реализма (баланса сил) в международных отношениях, реализуется в виде поэтапного многостороннего диалога, дополняющего двусторонние оборонительные союзы, гибкого по форме и составу участников, для обсуждения широкого спектра проблем безопасности и стабильности. Негласные, но устоявшиеся правила здесь - выработка повестки дня на основе консенсуса, многоуровневый подход, восхождение от простых форм диалога к более сложным.

Трансрегиональное взаимодействие различных многосторонних механизмов безопасности - воистину веление времени. Россия и США, бывшие соперники в годы "холодной войны", признали свой общий интерес в содействии стабильности, суверенитету и территориальной целостности государств АТР. Сейчас Россия и США отвергают показавшую свою несостоятельность модель соперничества "великих держав", которое может только усилить конфликтный потенциал в регионе.

Поворот от логики соперничества к логике партнерства привел к тому, что Россия и США активно взаимодействовали во время осуществления антитеррористической операции в Афганистане. Государства Центральной Азии, союзники и партнеры России по ОДКБ и ШОС, по согласованию с Россией приняли решение об оказании технической и тыловой поддержки воинским контингентам США и других стран-участниц антитеррористической коалиции при осуществлении операции. Это согласованное решение было принято на консультациях в рамках Совета коллективной безопасности (СКБ) Договора о коллективной безопасности.

Осознавая важность многосторонних усилий в области обеспечения безопасности, в том числе под эгидой ООН, "Большой Восьмерки", Европейского Союза, ОБСЕ, Группы "6+2" и в формате Россия-НАТО, США и Россия выступили в пользу дальнейшего развития региональных контртеррористических инициатив, в том числе в рамках Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и ее взаимодействия с США, направленных на улучшение обмена информацией, сотрудничество в правоохранительной области и обеспечение безопасности границ.

Одним из наиболее действенных механизмов трансрегионального взаимодействия по обеспечению безопасности может стать Совет Россия-НАТО - орган для консультаций, выработки консенсуса, сотрудничества, совместных решений и совместных действий России и стран-членов Альянса.

Россия, по согласованию со своими партнерами и союзниками по ШОС и Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), может обсуждать и решать в рамках Совета Россия-НАТО вопросы, относящиеся к укреплению безопасности не только в Евро-Атлантическом регионе, но и на всем пространстве Центральной Евразии, включая территорию государств-членов СНГ. Таким образом, пространство безопасности в Евро-Атлантическом и Азиатско-Тихоокеанском регионах структурируется и интегрируется, и Россия становится в этом процессе центральным звеном.

Возникающие на наших глазах механизмы политико-дипломатического взаимодействия создают основу для трансрегионального сотрудничества по укреплению безопасности в Евро-Атлантическом регионе и АТР. Они обеспечивают международно-правовую легитимность сотрудничества и взаимодействия основных субъектов превентивной дипломатии, миротворчества и урегулирования конфликтов (Россия, США, ООН, ОБСЕ, ЕС, НАТО, ОДКБ, ШОС, СВМДА).

Завершение создания этих механизмов станет возможным с выработкой норм и правил взаимодействия, а также процедур принятия совместных решений. Такая кодификация будет происходить в ходе налаживания прямых контактов и консультаций между указанными странами и международными организациями и образованиями. В итоге может сложиться трансрегиональный режим безопасности в Евразии, а Россия станет связующим звеном общего пространства безопасности Евро-Атлантического и Азиатско-Тихоокеанского регионов.

Главная трудность здесь - добиться оптимального сочетания опоры на военно-силовой потенциал на национальном уровне с более широким подходом, направленным на искоренение глубинных причин нестабильности и угроз безопасности (каковые кроются, в конечном итоге, в бедности и социально-экономическом неравенстве). 

Важно не только создание многосторонних механизмов безопасности и развитие мер транспарентности и военного доверия, но и готовность стран региона вести кропотливую работу в области содействия развитию, технической помощи, борьбы с бедностью.

Следует добиваться сочетания ролей и миссий участников этого процесса таким образом, чтобы каждая сторона действовала в контексте, комфортном для себя с точки зрения своих национальных интересов. Если удастся добиться такого сочетания, без ущерба для интересов основных акторов, то Россия сможет сыграть здесь свою неповторимую роль - надежного союзника и миротворца, посредника в диалоге цивилизаций, интегратора евразийского пространства общей безопасности. 


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации