ПЕРСПЕКТИВЫ КОНТРОЛЯ НАД ВООРУЖЕНИЯМИ
Обозреватель - Observer 2003 №5 (160)
ПЕРСПЕКТИВЫ КОНТРОЛЯ НАД ВООРУЖЕНИЯМИ
Алисон Дж.К. Бейлс,
директор Стокгольмского
международного института
иследований проблем мира (СИПРИ)
Эффективной политике безопасности противопоказаны двойные стандарты
Может ли соглашение о контроле над вооружениями быть "плохим"?
Анализ показывает, что при некоторых обстоятельствах отдельные меры по контролю над вооружениями могут оказывать в целом отрицательное воздействие на безопасность и даже могут быть уязвимыми, с нравственной точки зрения. Такие обстоятельства возникают: <
p>- когда сделка о контроле над вооружениями носит "картельный" характер, при котором игнорируются или даже ущемляются интересы легитимных игроков, не участвующих в этой сделке;
- когда эта сделка насильственно навязана и несбалансированна, тем самым ущемляются интересы безопасности одного или нескольких участников. Эта ситуация может возникнуть как реакция на нарушение правил со стороны этих участников. Поэтому при отсутствии элементов консенсуса ущемленная в своих правах сторона может "зациклиться" на том, чтобы взять реванш или уклониться от соблюдения ограничений. В долгосрочном плане это может нанести еще больший ущерб безопасности;
- когда невозможно или не получается обеспечить соблюдение достигнутых договоренностей. Это важно особенно в тех случаях, если возникает ситуация, при которой одни участники соблюдают правила, а другие - их нарушают. Риск тут связан не только с тем, что такие договоренности могут быть контрпродуктивными с точки зрения безопасности, а самые честные останутся в проигрыше, но и с тем, что сама затея по контролю над вооружениями как таковая может оказаться скомпрометированной;
- когда меры по контролю над вооружениями создают ложное впечатление безопасности и представляют собой нецелесообразное расходование средств, поскольку они оставляют без внимания другие аспекты безопасности, которые в конечном счете оказываются более значимыми. К числу этих аспектов могут относиться иные источники напряжения и несбалансированности в отношениях между сторонами или более серьезные угрозы со стороны других (включая негосударственных) игроков, которые не вовлечены в сделку по контролю над вооружениями, либо более значительные угрозы, создаваемые иными (т.е. более новыми) видами вооружений;
- когда положительный эффект от мер по контролю над вооружениями в отдельных сферах военной безопасности существенно перевешивается ущербом, наносимым данными мерами жизнеспособности, стабильности и оборонительному потенциалу участников в более широком аспекте (например, ввиду воздействия на технологический и экономический потенциал сторон или в связи с невосполнимыми потерями в сфере занятости и социального благополучия).
По сути, на протяжении 12 лет со времени окончания "холодной войны" многие из этих доводов использовались для критики концептуальных и практических аспектов контроля над вооружениями.
В настоящее время наибольшей известностью в мире пользуется критика традиционных соглашений по контролю над вооружениями, с которой выступают США. Эта критика основывается на утверждениях:
- о невозможности гарантировать соблюдение данных соглашений; об их несбалансированности; об их неактуальности в свете реально имеющихся угроз; о невозможности их распространения на реальных носителей угроз (т.е. на террористов);
- о том, что они создают препятствия для использования новых и более совершенных методов борьбы с угрозами;
- о том, что они слишком дорого стоят или связаны с чрезмерным вмешательством в экономические процессы.
Однако соглашения по контролю над вооружениями подвергаются серьезной критике и с совсем другой стороны - со стороны развивающихся стран, которые утверждают, что некоторые из этих сделок (особенно по экспортному контролю) носят "картельный" характер и содержат элементы принуждения по отношению к странам, не являющимся их участниками. Они говорят о своего рода "неактуальности" соглашений, утверждая, что развитые страны, обычно выступающие инициаторами соглашений о контроле над вооружениями, охотно ограничивают или запрещают использование тех вооружений, в которых они сами более не нуждаются, но при этом с гораздо меньшей готовностью обсуждают ограничения, касающиеся тех арсеналов (например, ядерных и высокотехнологичных), от которых они по-прежнему зависят. Наконец, стороны, оказывающиеся объектами принудительных мер (Милошевич и Саддам Хусейн, а также северокорейцы), порой утверждают, что сокращения, которым подвергаются их арсеналы, слишком велики по отношению к тем реальным угрозам безопасности, с которыми приходится иметь дело их странам. Однако следует отметить, что независимо от степени их правоты, к ним мало кто прислушивается. Но в мире достаточно много правительств и отдельных людей, как в развитых, так и в развивающихся странах, которые по-прежнему убеждены (почти не сознавая этого и не задаваясь лишними вопросами), что контроль над вооружениями - "вещь хорошая". Проблема заключается в том, что в эпоху широкомасштабных изменений всего контекста мировой безопасности, контроль над вооружениями рискует остаться - при такой неосознаваемой и нерефлексирующей поддержке - статичным и второстепенным явлением и быть вытеснен во все более сужающийся отсек мировой политики. Ни в качестве козла отпущения, ни превратившись в музейный экспонат, контроль над вооружениями не имеет шансов на реальную сопричастность XXI в.
Многочисленные оппоненты контроля над вооружениями упускают из виду то, что во всех вышеперечисленных вариантах контрпродуктивного развития событий источником ущерба являются не столько сами по себе меры контроля над вооружениями, сколько их взаимодействие с другими элементами общего контекста безопасности в самом широком смысле этого понятия. Прямые издержки традиционных соглашений о контроле над вооружениями, включая издержки по ведению переговоров, расходы на бюрократию, инспекции и т.д., - очень незначительны по сравнению с традиционными военными расходами. Сокращение вооружений, особенно если требуется их уничтожение, обходится дороже, но необходимо отметить, что после 1990 г. многие государства, по крайней мере в Северном полушарии, пошли на расходы по сокращению гораздо больших объемов оружия, чем это требовалось от них по соглашениям о контроле над вооружениями1.
Тех относительных потерь в области безопасности, конкурентоспособности и т.д., на которые ссылаются критики, можно было избежать, если бы меры по контролю над вооружениями были реализованы так полно и последовательно, как это предусматривалось соглашениями. Что же касается тех нежелательных и весьма серьезных осложнений, которые имели место, они были вызваны расбалансированностью и неполадками в других сферах, конфликтами восприятия и намерений сторон, а также недобросовестным поведением одной или нескольких сторон в более широком контексте безопасности.
Оппоненты контроля над вооружениями зачастую подвергают его критике в изоляции от более общего контекста. Очень важно, чтобы сторонники контроля над вооружениями не совершали со своей стороны такой же ошибки. Великие соглашения о контроле над вооружениями времен "холодной войны" были заключены и соблюдались, не ради них самих и не под действием какого-то абстрактного внешнего импульса. Участники этих соглашений подписывали их по мере собственной готовности и желания это сделать, поскольку по их расчетам общий эффект от их заключения был положительным для каждой из сторон. В "общем пакете" договоренностей в явной или неявной форме всегда присутствовали другие стимулы (положительные или отрицательные), которые оправдывали принятие этих мер и гарантировали, что оно не будет иметь противоположный эффект и не будет связано с ущербом.
Это касается договоренностей как между "Востоком" и "Западом", так и глобальной сферы действия, заключенных в тот же период, таких как Договор о нераспространении ядерного оружия и конвенции о запрещении отдельных классов вооружений. Это также становится ясно в свете того, что окончательные сделки по этим соглашениям, как правило, заключались на высшем политическом уровне лидерами, которые вряд ли владели всеми техническими аспектами этих инструментов, но которые держали в своих руках все другие нити двусторонней, блоковой или региональной политики.
Из этого следует вывод: даже если контроль над вооружениями всегда желателен в принципе, его практическая ценность с точки зрения безопасности зависит от общего контекста. Поэтому, учитывая масштаб произошедших перемен в мире, пожелание, чтобы контроль над вооружениями заново продемонстрировал свою значимость и ценность в качестве практического инструмента политики, представляется вполне разумным. Необходимо рассмотреть обоснования и аргументы в защиту контроля над вооружениями применительно к современному контексту, а именно: после окончания "холодной войны" и после 11 сентября 2001 г. При этом будут затронуты четыре вопроса:
- сравнение контроля над вооружениями с иными подходами;
- возможность совместить контроль над вооружениями с иными подходами;
- вопрос об "эффективности" контроля над вооружениями;
- вопрос о нравственной оправданности - легитимности - контроля над вооружениями.
В целом современный мир не стал менее безопасным, чем в предыдущие десятилетия, но он более поляризован, чем прежде. С падением коммунизма в странах региона ОБСЕ, с окончанием стратегического соперничества между Востоком и Западом в других регионах, с приспособлением других держав к реалиям возрастающего господства США, с развитием европейской интеграции и других региональных инициатив, способствующих миру и стабильности, выросло число "друзей", с которыми можно сотрудничать в рамках любого позитивного проекта в сфере безопасности. В кругу "друзей", объединенных все большим взаимным доверием, практическая необходимость в контроле над вооружениями далеко не очевидна. Между тем вся концепция поддержания мира посредством сдержанности и самоконтроля сместилась в направлении конструктивных мер сотрудничества, включающих в себя доброжелательное вмешательство в дела друг друга. Когда эти меры принимают форму военных и иных интервенций для урегулирования сохраняющихся кризисов во имя международной безопасности, они фактически подталкивают к отказу от контроля над вооружениями, по крайней мере среди участников подобных акций, поскольку они требуют поддержания и даже развития всего необходимого для этих акций военного потенциала2.
С другой стороны, сохраняющиеся угрозы международному благополучию и безопасности все больше исходят от узкого круга государственных и негосударственных субъектов, которые игнорируют или нарушают рамки международного правопорядка (включая контроль над вооружениями), или которых очень трудно "поймать на месте преступления" традиционными методами регулирования и сдерживания. Поэтому не удивительно, что излюбленным способом действия не только для единственной сверхдержавы в мире, но и для ряда других государств, всерьез озабоченных проблемами безопасности, стало принятие, совместно с их союзниками, позитивных мер безопасности для того, чтобы напрямую разобраться с угрозами, исходящими от их предполагаемых противников.
Несмотря на это, как в теории, так и на практике контроль над вооружениями обладает широким диапазоном возможностей, позволяющих максимизировать его положительные аспекты и справиться с отрицательными сторонами:
- поддержание условленных ограничений на вооружения и мер транспарентности (таких, как предусмотрены Договором ОВСЕ) между сторонами, недавно установившими между собой дружеские отношения, как, например, между Востоком и Западом в Европе, может способствовать укреплению доверия, стабильности и переориентации ресурсов, ранее тратившихся на оборону;
- унаследованные от прошлого ограничения на вооружения могут быть снижены и далее (как, например, предусмотрено последним соглашением по стратегическим ядерным вооружениям между США и Россией), в случае, если обе стороны начинают чувствовать себя в безопасности при более низком уровне своего потенциала сдерживания;
- между вновь обретенными союзниками, то есть в регионах, находящихся на ранних стадиях процессов интеграции, меры доверия и безопасности могут служить как частью процесса обучения, так и средством укрепления стабильности;
- в постконфликтных регионах, вообще говоря, необходимы подлинные сокращения и ограничения вооружений с тем, чтобы удерживать в узде прежних агрессоров; положительный эффект этих мер может возрасти еще больше, если они способствуют достижению долговременного баланса сил между всеми сторонами;
- контроль за экспортом опасных товаров военного назначения и исходных материалов для них, особенно для оружия массового уничтожения (ОМУ), становится еще более актуальным, так как с ним связаны расчеты на блокировку поставки этих товаров террористам и негосударственным нарушителям порядка, равно как и государствам - "изгоям";
- другие меры, в том числе установочного характера, направленные против распространения ОМУ, могут одновременно служить в качестве предохранителя от локальных конфликтов с использованием такого оружия от угрозы того, что лидеры стран - "изгоев" могут воспрепятствовать вмешательству извне путем демонстрации этого оружия; а также от чудовищной перспективы попадания соответствующих технологий в руки террористов;
- с дальнейшим развитием гуманитарных "правил ведения войны", включая запрет на отдельные способы ведения боевых действий и целые категории вооружений. В этом случае можно будет запереть в клетку "демонов" военного изобретательства, а также уменьшить страдания людей, являющихся жертвами застарелых конфликтов, при условии, чтобы этими правилами руководствовались, как в принципе, так и на практике, воюющие стороны, не являющиеся представителями какого-либо государства.
Однако, как и прежде, эти методы навряд ли вызовут поддержку у тех, к кому они должны применяться, и вряд ли будут работать с полной отдачей в отсутствие других мер как в сфере безопасности, так и за ее пределами. Сложившийся новый контекст все больше благоволит к сделкам "пакетного" характера не только потому, что отдельные державы теряют интерес к контролю над вооружениями как таковому, но и ввиду усложнения проблем безопасности и других межгосударственных взаимоотношений в результате исчезновения барьеров времен "холодной войны" и под воздействием глобализации.
Так, участники ДОВСЕ сотрудничают в оборонной сфере, в военном строительстве и совместно участвуют в военных интервенциях, при этом одновременно соблюдая взаимные ограничения; а вскоре большая часть этих стран окажется в рамках одного альянса.
Последнее американо-российское соглашение о стратегических ядерных вооружениях было заключено в пакете с другими элементами позитивного сотрудничества, в том числе в сфере противоракетной обороны, и можно считать, что оно было частью гораздо более масштабной сделки с Россией, включавшей в себя решение вопросов текущего расширения НАТО.
Идея программы Совместного уменьшения угрозы (СУУ), впервые выдвинутая Соединенными Штатами, а ныне подхваченная "большой восьмеркой", предусматривает оказание помощи прежним противникам в ликвидации их избыточного оружия, независимо от того, предусмотрено ли это соглашениями о контроле над вооружениями или нет. В целом, те, кто сегодня планируют новые соглашения по контролю над вооружениями, с большей вероятностью примут во внимание конкретные финансовые и технологические потребности, вызываемые ликвидацией оружия; принятая ранее на Западе формула - "не следует платить людям за то, что они сами согласились сделать" - выглядит сегодня несостоятельной на фоне возросших страхов в связи с возможной перепродажей или кражей оружия, которое может тем самым попасть в руки еще более безответственных сил*.
Успех мер по нераспространению зависит на практике от тесного сочетания мер экспортного контроля с проектами программы Совместного уменьшения угрозы и с потенциалом возможностей по "контрраспространению" (т.е. позитивным военным потенциалом, обеспечивающим сдерживание, запрещение, прекращение незаконного приобретения или использования такого оружия и наказание тех, кто этим занимается). При этом всегда - с определенными мерами защиты собственных войск и населения и очень часто - с использованием "кнута и пряника" в других вопросах для изменения национальной или региональной политики3. Региональные меры доверия и сокращения вооружений вероятнее всего приобретут долгосрочный характер и будут способствовать укреплению безопасности в том случае, если их сочетать с позитивными мерами сотрудничества в секторе безопасности и с общей интеграцией (пример, инициированный ЕС Пакт стабильности для Юго-Восточной Европы). Экспортный контроль можно сделать более приемлемым для тех, кто не участвует в нем, если оставлять простор для законной торговли оружием, промышленного сотрудничества и обмена технологиями. Даже запрет на целые категории вооружений (такие как противопехотные мины или лазерное оружие - казалось бы, мера по контролю над вооружениями в самом чистом виде) будет с большей вероятностью соблюдаться всеми в том случае, если стороны, которые прежде в наибольшей степени зависели от этих видов оружия, получат помощь в разработке альтернативных технологий или других способов обеспечения своих потребностей в сфере безопасности.
Формирование таких "пакетов" - один из способов вывести контроль над вооружениями из той узкоспециальной и сужающейся ниши, которая, казалось бы, была отведена ему в конце XX в. Однако возвращение контроля над вооружениями, в комплексе с другими мерами безопасности, должно также способствовать пониманию того, что, как и любое другое мероприятие, он нуждается в критериях для демонстрации своей относительной и абсолютной полезности. В период "холодной войны" мало кто задавался вопросом об эффективности контроля над вооружениями, да его и трудно было сформулировать - отчасти из-за упора на соблюдение договоренностей, с легкостью становившегося предметом полемики между двумя сторонами; а отчасти потому, что меры по контролю над вооружениями имели стратегическое, политическое и культурное значение, выходившее далеко за пределы их содержания и жестко к нему не привязанное. Сегодня, когда больший интерес представляют ограничения, направленные против нарушителей порядка, тема выполнения взятых обязательств снова оказывается в центре внимания. Очень жаль, что некоторые американские аналитики утверждают, что режим контроля над вооружениями, который кем-то нарушается, вообще не имеет смысла. Тем самым они игнорируют другие измерения значимости этого режима и, вообще говоря, исключают из уравнения значимость самого факта его соблюдения теми из участников, кто его не нарушает.
Разработать более комплексную систему диагностирования "эффективности" контроля над вооружениями не так-то просто. Конечно же, она не сводима к калькуляции поддающихся учету финансовых сбережений и издержек. Проведенное недавно в СИПРИ изучение мер нераспространения** использовало в порядке эксперимента следующий ряд индикаторов:
- приверженность участников режиму или конкретному элементу этого режима,
- соблюдение обязательств,
- доверие участников к жизнеспособности режима и его убедительность для посторонних наблюдателей,
- систематичность в его выполнении,
- вовлеченность сторон и практическое сотрудничество в выполнении данных мер,
- гибкость и упругость в адаптации к меняющимся обстоятельствам,
- воздействие и влияние на поведение и взгляды как участников, так и сторонних наблюдателей,
- институционализация - насколько глубоко практики этого режима укореняются во взаимоотношениях участников и в их национальных порядках,
- диапазон/охват с точки зрения географии воздействия и числа участников,
- поддающиеся количественному измерению, а также субъективные издержки и выгоды.
Очевидно, что лишь некоторые из этих индикаторов с легкостью поддаются количественному измерению, в то время как показатели, присвоенные остальным, зависят, среди прочего, от оценок серьезности тех угроз, против которых была направлена та или иная конкретная мера по контролю над вооружениями, и от ожиданий по поводу ее эффективности в борьбе с ними. В настоящее время разработка подобных оценочных систем и их внедрение в практическую политику имели бы двойную ценность.
Во-первых, они позволили бы скорректировать слишком поспешные и пристрастные суждения о выгодах присоединения к данным мерам, их реализации, поддержки и дальнейшего пребывания в рамках режима, включая те ошибки, которые свойственны, с одной стороны, идеалистам, а с другой - циникам.
Во-вторых, такой образ мысли должен помочь тем, кто планирует (и будет в дальнейшем разрабатывать более подробно) меры по контролю над вооружениями в том, чтобы заранее идентифицировать весь спектр детерминант успешной реализации и предусмотреть элементы, необходимые для того, чтобы в пределах возможного гарантировать наличие этих детерминант, в том числе посредством привлечения, по мере необходимости, иных элементов, не являющихся частью контроля над вооружениями.
Правильное выявление сравнительных преимуществ контроля над вооружениями, их инкорпорация в многоинструментальные и многовалентные стратегии безопасности, а также применение объективных критериев ценности и эффективности должны по сути дела устранить многие причины "неудовлетворительного" контроля над вооружениями.
Однако остается еще один круг вопросов, касающихся этих детерминант "качественного" либо "некачественного" контроля над вооружениями: речь идет о вопросах скорее нравственного и установочного характера, которые в обобщенном виде сводятся к проблеме нормативной сущности целостности контроля над вооружениями.
В конечном счете, эти вопросы относятся к сфере личных убеждений и выбора, однако существуют по меньшей мере три принципа, которые безусловно приложимы к этой сфере, и дискуссии, ведущиеся в последние два года, по существу, сделали эти принципы еще более значимыми. Первый и, пожалуй, важнейший момент заключается в том, что "качественный" контроль над вооружениями не может сводиться к тем мерам, которые навязываются "нарушителям порядка". Удержание собственного военного потенциала на возможно более низком уровне, отказ от развития бесчеловечных или дестабилизирующих ситуацию технологий, уменьшение чужих страхов и неопределенности по поводу собственных намерений - все это должно быть неотъемлемыми признаками внутриполитической демократии и цивилизованности в международных отношениях, и наиболее "развитые" государства мира должны были бы демонстрировать их с большей готовностью и большим достоинством, чем кто бы то ни было. Разумеется, за это необходимо платить определенную цену, не только с точки зрения нереализованного потенциала (и прибылей военно-промышленного сектора), но и в плане подчинения международным правовым обязательствам и допущения проверок на своей суверенной территории. Объективно это проще дается европейцам и полуинтегрированным странам в некоторых других регионах, поскольку их территория уже и так плотно охвачена системой транснациональной юрисдикции (а не только из-за того, что они хотят поменьше тратить на оборону!). Однако следует недвусмысленно указать, что если США, будучи самой главной державой, попытаются уклониться от таких обязательств и отказаться от имеющихся и планируемых инструментов контроля над вооружениями, зависящих от универсальности этих обязательств, то тем самым будут подорваны не только возможности Соединенных Штатов навязывать какие-либо долгосрочные ограничения другим странам, но и легитимность США в целом и их позиция в международной системе. И в конечном счете, их собственная безопасность не получит искомого выигрыша, поскольку их поведение будет давать повод понять другим потенциальным или растущим мировым державам, что они также не обязаны себя сдерживать. (Само собой, это относится и ко всему спектру международного правового регулирования в целом, касающегося вопросов безопасности.).
Понятно, что идеал универсальности сталкивается с неизбежными трудностями в сфере нераспространения, поскольку сама суть режимов нераспространения заключается в том, что одни имеют право на обладание подобным оружием (и сотрудничают друг с другом в его разработке), а у других этого права нет. Когда такой подход применяется к целым категориям вооружений, возникают не только моральные, но и дополнительные практические трудности, поскольку при этом усложняется все: и блокирование трансфертов оружия, и мониторинг, и выявление нарушений. Возможно, первым выводом из этого должно быть положение о том, что сфера действия режима, основанного на принципе нераспространения, не должна выходить за определенный минимум: было бы опасной ошибкой принять на вооружение такую же политику в отношении, например, химического или биологического оружия или бесчеловечных и дестабилизирующих ситуацию новых технологий пограничного характера. Однако в случае с ядерным оружием возврат к лозунгу его всеобщего запрещения находится за пределами практической политики, поэтому проблема сохранения легитимности режима решается другим способом, а именно, путем систематической последовательности его применения. Развитие кризисов вокруг Ирака и Северной Кореи в 2002-2003 гг. показывает, что при возникновении проблем с "распространением" алгоритмы сдерживания и сокрушения как существующего потенциала, так и конкретных угроз безопасности могут существенно различаться от случая к случаю. Это не обязательно подрывает легитимность тех, кто пытается решить проблему до тех пор, пока сохраняется четкий водораздел между принципом и применяемыми средствами. Если кто-то декларирует в качестве принципа, что все распространители должны быть остановлены с помощью военной силы, и что переговоры с ними недопустимы, а через несколько месяцев он вынужден поступить совершенно иначе, это наносит ущерб репутации не только данного государства, но и контроля над вооружениями как такового. Столь же разрушительны для режима и те ситуации (как, например, в случае с Израилем), к которым систематически подходят с двойными стандартами и которые покрывают завесой молчания. Подобные же искажения могут возникать и в других сферах контроля над вооружениями, например, если режим экспортного контроля, применяемый к данному региону, ослабляется для того, чтобы иметь возможность оказать помощь местным протеже, которые поддерживают контртеррористические меры. Проблема заключается в том, что если протеже не обладает нужными добродетелями и ненадежен, то новое оружие может так и так оказаться в руках террористов. В действительности, любые суждения тех или иных правительств о "добропорядочном" или "дурном" характере других неизбежно субъективны, и даже если в какой-то момент эти ярлыки соответствуют действительности, это может измениться через какое-то время. Чем меньше меры по контролю над вооружениями будут вводиться и применяться по усмотрению одного государства, тем больше шансы избежать непоследовательности или по крайней мере свести ее к минимуму. В этом смысле наиболее надежны многосторонние режимы, а также такие, в которых участвуют государства с различной историей. Проведение этих мер под эгидой ООН (особенно тогда, когда требуется принуждение, и во всех тех случаях, когда требуется вооруженная сила) является наилучшей предосторожностью из всех.
И, наконец, прозрачность и ясность являются как целью контроля над вооружениями, так и важным условием его практической и нравственной состоятельности. Как минимум, и участники, и сторонние наблюдатели должны ясно представлять себе, что является объектом контроля, что влекут за собой сокращения либо меры контроля, а также каким образом будет оцениваться выполнение обязательств и в каком порядке будут решаться споры. Без этого условия ни участники процесса, ни кто-либо еще не смогут оценить подлинный смысл данной меры с точки зрения безопасности, распространение положительного эффекта (к примеру, разоружение других сторон) представляется маловероятным, а результатом всего может стать еще большее недоверие и неопределенность.
Не погрешив против истины, можно сказать, что эти минимальные условия могут быть выполнены различными способами. При этом, по крайней мере два первых момента могут покрываться декларациями, сделанными в одностороннем порядке. В большинстве случаев, которые можно себе представить, даже политическое соглашение без прозрачных механизмов проверки можно предпочесть отсутствию вообще какого бы то ни было контроля над вооружениями. В ситуации "пакетного" соглашения, сделки, не затрагивающие непосредственно контроль над вооружениями, могут на практике создать дополнительные стимулы, сдержки и противовесы, позволяющие обеспечить благополучный исход. Вместе с тем, ясно, что легитимность наиболее надежно обеспечена при наличии соглашений правового и обязывающего характера, с возможностью опубликования всех основных деталей их функционирования и при назначении арбитром какой-либо объективной международной инстанции. Эти условия также с наиболее высокой вероятностью гарантируют соблюдение необходимых элементов демократического процесса - участия неправительственных организаций, свободного обсуждения в прессе и рассмотрения соглашений органами представительной власти.
Итак, целостности контроля над вооружениями угрожает отнюдь не потребность в переменах. Время для того пристрастного анализа, которому его подвергают сегодняшние обстоятельства, уже давно назрело. Применение критериев эффективности и практической полезности - дело нужное. Сочетание контроля над вооружениями с другими мерами, способствующими достижению избранной цели в сфере безопасности, не обязательно вредит ему, а может и оказаться ключом к сохранению актуальности контроля над вооружениями, равно как и его эффективности. Подлинные угрозы эффективному контролю над вооружениями те же, что угрожают доброкачественной политике безопасности в целом: эгоизм, избирательность и пристрастность, вероломство и откровенная ложь.
Примечания
1Willett S. "Costs of Disarmament: Rethinking the Price Tag: A Methodological Inquiry into the Costs and Benefits of Arms Control". UNTDIR.2002.5. (Изд. Института исследований проблем разоружения ООН. Женева, 2002).
22 Bailes A.G. Arms Control: an endangered species in the new security environment? // A Future Arms Control Agenda, Proceedings of Nobel Symposium 118. 1999. SIPRI. Oxford University Press. 2001.
*
К примеру, недавно НАТО предоставили грант украинской неправительственной организации для изучения возможностей сотрудничества по ликвидации излишков обычных вооружений на Украине. Проблема арсеналов, объектов по изготовлению и хранению и других "остаточных" объектов времен "холодной войны" -особенно тех, которые выпадают из поля зрения действующей программы Совместного уменьшения угрозы - будет рассматриваться в дальнейших исследованиях СИПРИ.
**Индикаторы были разработаны в ходе исследования, проведенного в СИПРИ, для неопубликованного доклада по вопросам политики нераспространения канадской исследовательницей Ж.Саймон.
3US. National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction. 2002. December.
