Механизм управления военным строительством реалии и перспективы

ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 5/1999, стр. 17-22

Механизм управления военным строительством: реалии и перспективы

Полковник запаса В.Н.ТКАЧЕВ,

доктор экономических наук

НАЧИНАЯ с 1993 года военное строительство в России осуществляется в достаточно специфических условиях, когда денежные средства, выделяемые на обеспечение обороны и безопасности государства, много меньше потребных. Вследствие одновременного сокращения объема производимого валового внутреннего продукта (ВВП) и его доли, направляемой на обеспечение национальной обороны, реальные военные расходы России за период с 1992-го по 1998 год уменьшились почти в четыре раза. То, что военная организация при этом сохраняет свою живучесть, свидетельствует об изначально заложенном немалом внутреннем ресурсе как ее технических составляющих, так и личного состава. Однако это не может продолжаться бесконечно долго. Уже сегодня в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах сложилась тяжелая социальная обстановка, практически свернута боевая подготовка, крайне низка боеготовность техники, ее качественный уровень. Многие количественные параметры военной организации государства свидетельствуют о том, что ряд ее компонентов в ближайшее время будет не в состоянии соответствовать своему функциональному предназначению. Все это предъявляет особые требования к эффективности управления военным строительством.

Причины кризисной ситуации. Достаточно широко распространена точка зрения, что нынешнее положение является следствием систематического недофинансирования военной организации. Однако это лишь внешнее проявление истинной причины. Суть заключается в том, что в сегодняшней экономической ситуации у государства нет ресурсов для поддержания тех количественно-качественных параметров военной организации, которые в настоящее время признаны необходимыми для обеспечения обороны и безопасности страны.

Объективно такой вывод следует из сопоставления основных демографических и макроэкономических параметров с планами военного строительства. По объему валового внутреннего продукта Россия относится ко второму десятку стран: ее доля в мировом ВВП - 1,96 %. Поскольку население РФ составляет около 2,6 % от живущих на Земле, по уровню жизни она входит только в седьмой десяток стран. Однако ее военные расходы, исчисленные по методике Лондонского международного института стратегических исследований, равны 4 % от общемировых военных расходов, уступая по этому показателю лишь США Численность Вооруженных Сил России составляет 5,4% от суммарной численности вооруженных сил всех стран мира; опережают нашу страну только Китай и США.

Для нормального функционирования и развития такой сложной социально-экономической системы, какой является государство, необходимо соблюдение определенных пропорций в использовании всех видов ресурсов. В данном случае, при относительно низком уровне экономического развития, Россия имеет непропорционально большие военные расходы и многочисленную военную организацию. В условиях кризисной экономики, а также с учетом традиционного для нашей страны высокого уровня расходов по социальным программам такая ситуация приводит к постоянным срывам в финансировании расходов на выполнение различных функций государства, в том числе в области национальной обороны и безопасности.

Указанный вывод полностью подтверждается практикой последних лет. Как при реализации инфляционной модели развития (1993-1994), так и при проведении жесткой монетаристской политики (1995-1998) не удалось полностью профинансировать предусмотренные бюджетом расходы в области обороны и безопасности и по большинству других разделов. В частности, по данным Счетной палаты Российской Федерации, по состоянию на 1 марта 1999 года расходы федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» в 1998 году были профинансированы в объеме несколько более 52,4 млрд рублей, что составило около 65% от бюджетных назначений.

Сегодня Россия находится в глубоком системном кризисе, и в ближайшие годы не приходится ожидать сколько-нибудь существенного экономического роста. Соответственно ограниченными останутся и ее возможности по финансированию своих расходов, в том числе и военных.

Отсюда следует важнейший вывод: нынешний уровень финансирования военной организации, не обеспечивающий поддержания ее необходимых количественно-качественных параметров, является объективной реальностью, которая не может быть преодолена какими-либо директивными методами. С высокой степенью вероятности можно прогнозировать, что в предстоящие годы объем денежных средств, которые государство будет в состоянии выделить на обеспечение национальной обороны и безопасности, вряд ли существенно превысит нынешний уровень реального финансирования.

Все это полностью подтверждается параметрами федерального бюджета на 1999 год. При его формировании расходы по разделу «Национальная оборона» были отнесены правительством к числу приоритетных и утверждены в объеме 93,7 млрд рублей (2,3% от ВВП). Однако если принять во внимание, что в правительственном прогнозе социально-экономического развития страны индекс-дефлятор ВВП на 1999 год официально принят на уровне 1,5, то планируемые расходы в ценах 1998 года составят около 62,5 млрд рублей, т.е. лишь на 19% больше, чем в прошлом. При этом, по мнению экспертов, исходные посылки, заложенные в основу формирования федерального бюджета на 1999 год, излишне оптимистичны, он может быть выполнен только номинально (без учета инфляционного обесценивания рубля).

Последствия кризисной ситуации. При сохранении в неизменном виде военной организации государства, а также планов и программ ее развития последствия нынешнего кризиса в области военного строительства достаточно очевидны: основная часть бюджетных средств, выделяемых на обеспечение обороны и безопасности страны, будет направляться на содержание личного состава (денежное довольствие, заработная плата, закупка продовольствия и т.д.). Другие расходы (боевая подготовка, поддержание в боеготовом состоянии техники, военной инфраструктуры, содержание запасов, разработка и закупка вооружения, военной техники и имущества и пр.) будут финансироваться по остаточному принципу.

Эти процессы наблюдаются на протяжении всех последних лет. В частности, в 1998 году затраты на разработку, закупку, ремонт и эксплуатацию вооружения и военной техники профинансированы лишь на 19% от утвержденных законом сумм. В этой связи уместно вспомнить слова, сказанные Б. М. Шапошниковым еще в 30-е годы, о том, что «бюджет, который идет только для того, чтобы содержать войска в мирное время, - непроизводительная трата государственных денег и народного достояния».

Результат такого положения дел налицо. В периодической печати, на слушаниях в Федеральном Собрании приводятся многочисленные факты, свидетельствующие о резком снижении качества боевой готовности частей и соединений, количества исправной техники, о разрушающейся военной инфраструктуре. Однако эти негативные последствия экономического кризиса все-таки не являются критическими и при достаточном финансировании могут быть исправлены в относительно короткие сроки. В то же время за рамками рассмотрения, как правило, оказывается главная опасность, заключающаяся в том, что с точки зрения технического оснащения военная организация фактически приближается к критической отметке.

Критичность ситуации объясняется двумя причинами. Первая состоит в том, что к середине следующего десятилетия значительная доля вооружения и военной техники (В ВТ) исчерпает свой технический ресурс и по этой причине ее придется снимать с эксплуатации. Восполнение убыли потребует огромных затрат. Даже в условиях планомерного перевооружения для поддержания технического оснащения Вооруженных Сил на уровне ведущих европейских государств, где доля современных ВВТ достигает 50-60%, потребность в ежегодном финансировании закупок грубо может быть оценена в 40-50 млрд рублей. Учитывая, что в последние годы практически была прервана планомерность в перевооружении армии и флота, она будет еще выше. Экономика страны к тому времени еще не оправится от нынешнего кризиса и будет не в состоянии в сжатые сроки обеспечить военную организацию финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для интенсивного перевооружения.

Однако более существенной представляется вторая причина. Суть ее в том, что по своему экономическому потенциалу Россия не сможет самостоятельно разрабатывать и производить все необходимое вооружение и военную технику без кооперации с другими странами. Позволить себе это могут только США. Европейские государства, даже имеющие в 2-2,5 раза более высокий по сравнению с Россией экономический потенциал (Великобритания, Италия, Франция, ФРГ), удовлетворяют потребности в современном вооружении либо путем кооперации при разработке и производстве, либо путем закупок в других странах.

Пути преодоления кризиса. На наш взгляд, в области военного строительства их два: увеличение государственных расходов на содержание и развитие военной организации и приведение в соответствие военных потребностей и экономических возможностей государства.

Реализация первого представляется достаточно проблематичной. Прежде всего, в ближайшие годы в России не предвидится сколько-нибудь существенного экономического роста. Кроме того, многие сферы жизни, финансируемые из государственного бюджета (здравоохранение, образование, наука и др.), также сегодня в кризисном состоянии. Значительные ресурсы нужны и для структурной перестройки экономики, конверсии военного производства. Поэтому найти в нем разделы и статьи, за счет которых можно было бы сколько-нибудь улучшить финансовое обеспечение военного строительства, крайне сложно.

Остается единственный путь - приведение военных потребностей в соответствие с экономическими возможностями государства, что отнюдь не сводится только к продолжению механического сокращения военной организации. Суть заключается в том, что нынешняя экономическая ситуация требует повышения степени обоснованности решений, принимаемых в области военного строительства, и четкости их исполнения.

Ключевым представляется решение трех вопросов.

Во-первых, более корректное определение целей военной реформы. В официальных документах под ними понимается приведение масштабов и направлений военного строительства в соответствие с характером военных угроз и экономическими возможностями государства. Даже формально цель в данном случае определена не вполне корректно, более того, в современных экономических условиях она и недостижима.

В печати уже приводились расчеты, из которых следует, что если мы хотим иметь Вооруженные Силы, в которых техническое оснащение, а также материальное и социальное обеспечение военнослужащих будут находиться на уровне ведущих европейских государств, то при выделении на оборону 2,3-2,5% от ВВП их численность может составить только 300-400 тыс. человек, по другим оценкам - 500-600 тыс.. Даже если предположить, что в стране начнется экономический рост с темпом порядка 3% в год, то и в этом случае к концу следующего десятилетия численность Вооруженных Сил, оснащенных и содержащихся по стандартам европейских стран, может возрасти лишь на 35-40% по сравнению с приведенными цифрами.

Представляется, что цель военного строительства должна состоять сегодня в том, чтобы создать некую основу военной организации, которая с течением времени и при условии экономического роста могла бы обеспечить выполнение поставленных задач.

Во-вторых, при крайне ограниченных экономических возможностях государства его оборона не может быть обеспечена только Вооруженными Силами. Необходима максимальная координация деятельности всех министерств, ведомств и организаций, имеющих отношение к военной безопасности, причем не только располагающих собственными войсками (силами), но и тех, которые невоенными методами способствуют обеспечению военной безопасности России (МИД, Росвооружение и др.).

В-третьих, требуется добиться максимальной эффективности использования тех ресурсов, которые сегодня и в ближайшей перспективе Россия выделит на обеспечение своей военной безопасности. Диапазон возможных мер очень широк: от чисто технических (введение стоимостного учета во всех силовых министерствах и ведомствах, переход на систему казначейского исполнения федерального бюджета и др.) до организационных мер общегосударственного характера (например, интеграция планов строительства войск всех министерств и ведомств в рамках единой программы военной реформы).

Направления совершенствования механизма управления военным строительством. В настоящее время при подготовке бюджетной заявки в силовых министерствах и ведомствах используется подход, основанный на методе «прямого счета». Суть его состоит в том, что объем финансовых ресурсов, выделяемых войскам (силам) каждого министерства и ведомства в течение предстоящего финансового года, определяется путем непосредственной оценки затрат на все мероприятия, которые считается необходимым провести в этот период для поддержания их боеспособности и жизнедеятельности.

В современных условиях такой механизм уже не в состоянии разрешить основные возникающие проблемы, так как не обеспечивает согласования целей развития военной организации и экономических возможностей государства и, кроме того, сохраняет положение, когда каждое силовое министерство (ведомство) фактически независимо от других развивает собственные силы и средства в рамках выделенного лимита ресурсов. При этом полноценно не развивается ни один компонент военной организации и без того ограниченные ресурсы используются неэффективно. В итоге постепенно деградирует вся военная организация.

Указанные обстоятельства диктуют необходимость перейти от нынешней практики разработки набора разрозненных планов и программ военного строительства к целостному механизму (системе) управления им, который позволит объединить в рамках единого процесса процедуры обоснования целей развития военной организации и соответствующих им ресурсов, сроков и мероприятий, определить структуру и функции различных органов управления, решить вопросы их информационного обеспечения.

В современной практике управления в качестве такого механизма используется программно-целевой подход. Он был разработан в министерстве обороны США в конце 50-х годов специалистами корпорации РЭНД посредством синтеза идей системного анализа и программных методов формирования бюджетов. Его основу составили следующие положения.

Первое. Решения, связанные с выбором направлений развития вооруженных сил, должны приниматься исходя из национальных интересов, а не на основе компромисса интересов отдельных министерств (ведомств). Для этого необходимо вооруженные силы рассматривать как единую систему и ясно сформулировать критерии, которые могли бы быть использованы руководящими органами государства в качестве меры целесообразности и достаточности военных программ с точки зрения национальных интересов.

Второе. Решения о направлениях развития вооруженных сил и военном бюджете должны приниматься одновременно, поскольку при их раздельном рассмотрении может возникнуть несоответствие между планами развития и выделяемыми на эти цели ресурсами.

Третье. Эффективное использование ресурсов может быть обеспечено только в том случае, если строительство вооруженных сил проводится на основе долгосрочных планов. Краткосрочные и особенно годовые планы не учитывают длительных сроков разработки вооружения и военной техники, а также неравномерности затрат на эти цели.

Четвертое. Обоснование перспектив развития вооруженных сил связано с необходимостью учета большого числа неопределенных факторов и неформализуемостью многих этапов планирования. Поэтому значительную роль в этом процессе играют неформальные суждения и эвристические оценки. Такое положение заставляет проводить открытый и четко определенный анализ, обеспечивающий всем заинтересованным сторонам проверку расчетов, данных, принятых допущений и предположений.

Исходя из этой концепции была разработана целостная система управления развитием вооруженных сил, известная как система «планирование - программирование - разработка бюджета» (система ППБ). Она объединила в рамках единого процесса управления процедуры обоснования целей развития вооруженных сил, необходимых ресурсов и сроков, установила четкие функциональные обязанности различных органов управления, их информационное обеспечение.

Системе ППБ посвящено немало публикаций, поэтому нет необходимости в ее детальном рассмотрении. Напомним лишь, что впервые она была введена в практику планирования в министерстве обороны США в 1963 финансовом году и с тех пор, постоянно совершенствуясь и видоизменяясь, остается его основой. Эффективность данной системы стала очевидной для всех ведущих стран мира. Поэтому военное планирование в них базируется, как правило, на принципах этой системы.

В настоящее время в России в основном есть вся необходимая инфраструктура для обеспечения перехода управления военным строительством на программные методы. В Министерстве обороны, где уже много лет идеи программно-целевого метода используются при формировании программы вооружения, имеются специалисты по вопросам программного планирования, а также создан необходимый научный задел.

На практике реализация программного подхода для разработки планов военного строительства представляет собой длительную, многоэтапную итерационную процедуру, которая требует тесной координации и взаимодействия различных органов управления всех силовых министерств и ведомств, наличия развитого аппарата обоснования, а также их широкого информационного обеспечения и разработки специальных процедур принятия решений. Поэтому переход на программные методы обоснования военного бюджета не может произойти одномоментно и предполагает определенную подготовительную работу.

Вместе с тем затягивать этот процесс было бы ошибкой: у России слишком ограниченные ресурсы, чтобы использовать их неэффективно. В то же время есть все возможности для осуществления такого перехода в кратчайшие сроки. И первым шагом, на наш взгляд, могло бы стать формирование единой программы развития войск, организационно принадлежащих к различным министерствам и ведомствам: Вооруженным Силам, внутренним войскам МВД, пограничным войскам.

Россия в меняющемся мире: Стат. сб-к / Ин-т эконом, анализа. М., 1998.

The Military Balance 1997/98 / The International Institute for Strategic Studies. London, 1997.

Красная звезда. 1999. 24 марта.

Российская газета. 1999. 4 марта.

Красная звезда. 1999. 24 марта.

Шапошников Б.М. Воспоминания. Военно-научные труды. М.: Воениздат, 1982. С. 448.

Военная мысль. 1995. № 5. С. 25-30.

Независимое военное обозрение. 1999. № 4.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации