О совершенствовании планирования строительства Вооруженных Сил на основе программно-целевого метода

ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 2/2008, стр. 22-31

О совершенствовании планирования строительства Вооруженных Сил на основе программно-целевого метода

Полковник С.П. БЕЛОКОНЬ,

доктор технических наук

Полковник В.М. ДЕЛЕГАН,

кандидат технических наук

Полковник в отставке И.А, КАРПАЧЕВ,

кандидат технических наук

ПРАКТИКА строительства Вооруженных Сил Российской Федерации (ВС РФ) последних лет показала, что существующая система планирования их строительства не отвечает требованиям рационального расходования выделяемых государством материальных и финансовых ресурсов с точки зрения возможности достижения наибольшей эффективности выполнения Вооруженными Силами задач по предназначению. Основная причина этого, на наш взгляд, кроется в недостаточной целевой направленности существующей системы планирования строительства Вооруженных Сил и ее «отраслевом» характере, предопределяющих строительство и развитие прежде всего структурных компонентов Вооруженных Сил, а не оперативно-стратегических группировок войск (сил), непосредственно выполняющих задачи Вооруженных Сил по предназначению.

В методологическом плане причиной указанных недостатков в организации планирования строительства Вооруженных Сил является поведенческий подход к принятию решений. Суть его заключается в стремлении осуществить «проходимость» принимаемых решений путем компромисса между основными заинтересованными сторонами, который достигается в первую очередь за счет изменения первоначальных целевых установок принимаемых решений, находящих свое отражение в содержании документов планирования. Поэтому критерием выбора лучших вариантов решений по большинству ключевых вопросов строительства Вооруженных Сил является не военно-стратегическая эффективность указанных решений (как путь достижения поставленных целей по обеспечению военной безопасности Российской Федерации), а практическая возможность достичь согласия по конкретному решению между центральными органами военного управления, федеральными органами исполнительной власти (прежде всего Минэкономразвития России и Минфином России), предприятиями ОПК и другими заинтересованными сторонами.

Так как в настоящее время объем материальных и финансовых ресурсов, выделяемых на строительство Вооруженных Сил, определяется в первую очередь экономическими возможностями государства, а не потребностями обеспечения его военной безопасности, то и цели строительства Вооруженных Сил в ходе планирования многократно подвергаются значительным ревизиям прежде всего в интересах прохождения по инстанциям тех или иных концептуальных и программно-плановых документов. На процесс их согласования наибольшее влияние оказывают финансово-экономические факторы, действие которых в значительной степени определяется объемом средств, выделяемых Министерству обороны России, а также усиление или ослабление различных групп интересов, способность и готовность военно-политического руководства государства и планирующих органов решать возникающие проблемы.

При этом первоначально обозначенные в документах цели планирования строительства Вооруженных Сил могут оставаться формально неизменными. Однако реально по мере учета разновекторных позиций заинтересованных сторон, осуществляемого для достижения практически единогласной поддержки проектов разрабатываемых документов, указанные цели перестают соответствовать совокупному содержанию мероприятий, включаемых в проекты документов планирования. В результате сформулировать реальные цели с достаточной ясностью и определенностью, как правило, не представляется возможным.

Одним из основных путел повышения эффективности процесса строительства Вооруженных Сил является переход на новую систему планирования, базирующуюся на программно-целевом методе.

В основу программно-целевого метода положен рациональный подход, который в отличие от поведенческого ориентируется на микроэкономическую методологию и использует эффективность в качестве наивысшей ценности принимаемого решения. Рациональный подход исходит из системного представления, структурирующего процесс принятия решений в категориях «вход» и «выход». Критериями эффективности процесса являются максимизация «выхода» (выгоды) при заданном уровне «входа» (издержек) либо минимизация издержек при заданном уровне выгод.

Рациональный процесс принятия решений включает пять основных шагов:

Определение цели (целей). В соответствии с позициями рационального подхода сначала проводится идентификация проблемы, требующей решения, и определяется конечная цель, требующая достижения.

Что касается целей, то они не могут быть определены в результате рационального процесса решения проблемы, а должны задаваться извне. Это вытекает из теоремы Геделя. В ней утверждается, что в рамках некоторой формальной системы невозможно вывести все истинные утверждения, относящиеся к объектам, описываемым средствами этой формальной системы. Следовательно, необходима другая, более широкая система, в рамках которой формируются принципиальные положения для систем более низкого уровня (т. е. необходимо внешнее дополнение).

Роль внешнего дополнения многогранна. Так, оно дает возможность в определенной мере ограничить изучаемую систему, вычленить ее из системы более высокого уровня как некоторую целостность, выдвинуть гипотезы поведения субъектов системы и тем самым перейти к формализуемому описанию исследуемой системы. Применительно к рассматриваемой проблеме внешнее дополнение позволяет согласовать цель строительства Вооруженных Сил с целями военного и государственного строительства. В данном случае роль внешнего дополнения в системе планирования строительства Вооруженных Сил должны выполнять органы государственного власти, определяющие цель строительства Вооруженных Сил исходя из военно-политической целесообразности.

Идентификация альтернатив. Поскольку конкретная цель определена, необходимо идентифицировать все возможные способы ее достижения. Этот шаг очень важен, так как исключение из рассмотрения на данном этапе по каким-либо причинам части альтернативных вариантов решения проблем обеспечения военной безопасности государства неминуемо отразится на результате принятия решения.

Оценка последствий. На данном шаге (этапе) проводится всестороннее и эксплицитное (явное) сравнение различных альтернатив путем измерения положительных и отрицательных последствий (выгод и издержек) реализации каждой из них. Оцениваются также косвенные последствия (так называемые экстерналии). В наиболее строгих методиках рационального решения требуется прийти к денежному выражению всех значимых последствий каждой из альтернатив.

Выбор решения. Этот этап наиболее прост и очевиден (при условии, что все предыдущие компоненты обоснования решения выполнены правильно) - из всех имеющихся вариантов решения выбирается наиболее эффективное, т. е. характеризующееся наибольшими чистыми выгодами либо максимально высоким отношением совокупных выгод к совокупным издержкам.

Возвращение на исходную позицию. Системное видение процесса принятия решения предполагает наличие контура обратной связи: новые данные о фактически достигнутых или недостигнутых результатах, последствиях (предвиденных или непредвиденных) принятого решения дают основания для переопределения проблемной ситуации, целей и альтернатив. Итеративный характер процесса способствует приближению к наилучшему решению.

Рациональный подход к процессу принятия решений считается классическим прежде всего по причине простоты и очевидности его логики. Однако в практике его применения имеется ряд характерных проблем.

Во-первых, проблема информации. Рациональный подход предполагает использование строгих формализованных методик, что предъявляет очень высокие требования в отношении объема, достоверности, надежности и уровня информации, характеризующей альтернативные решения и их значимые последствия. Информационные потребности типовых рациональных методик зачастую не могут быть удовлетворены доступными финансовыми, техническими, организационными и кадровыми ресурсами. Применительно к строительству Вооруженных Сил значимость данной проблемы усиливается по причине неразвитости методического аппарата и ограниченности кадровых ресурсов, имеющих необходимый уровень подготовки в области государственного и военного строительства.

Во-вторых, проблема ценностей. Рациональный подход требует ясного и недвусмысленного определения целей. При этом предполагается, что для каждого уровня принятия решений существует некий вышестоящий уровень принятия решений, который и «доводит» цели до соответствующих инстанций «в части, их касающейся». В реальной же жизни обычна ситуация, когда уже высокие инстанции расходятся в понимании заявленных целей и их относительной приоритетности, что исключает возможность корректного применения типовых методик рационального принятия решений. Поэтому выработанные решения зачастую оказываются технически совершенными, но политически «непроходными».

Более того, ценностные дилеммы оказываются для рационального подхода не только внешними, но и внутренними ограничениями, ставящими под сомнение его методологическую объективность и научность. Специалистам прекрасно знакомо, что частные методики расчета, типовые калькуляции, необходимые, например, для перевода выгод и издержек в денежное выражение, могут скрывать за строгими формулами неявные ценностные приоритеты и предпочтения. Таким образом, рациональные методики выработки и принятия решений могут быть поставлены на службу групповым и индивидуальным интересам, что позволяет в ряде случаев подвергнуть сомнению заявленные рациональной школой принципы нейтральности и объективности.

Приверженцы рационального подхода в качестве примера для подражания наиболее часто ссылаются на положительный опыт применения в министерстве обороны США на протяжении нескольких десятилетий в той или иной модифицированной форме программно-целевого метода планирования: системы планирования, программирования и бюджетирования - Planning-Programming-Budgeting- System (PPBS). Вместе с тем в тех же Соединенных Штатах Америки помимо положительного (в министерстве обороны) имеется и отрицательный опыт внедрения программно-целевого планирования (с 1965 по 1971 год - в других федеральных министерствах и ведомствах), когда вместо ожидаемой интеграции и координации бюджетных решений законодательной и исполнительной ветвей государственной власти его внедрение породило лишь дополнительную бумажную волокиту, замкнутую на себя и не оказывающую влияния на процесс принятия решений.

Поэтому полагаем, что успех внедрения программно-целевого метода в практику строительства Вооруженных Сил возможен только при условии ясного и недвусмысленного формулирования (задания) военно-политическим руководством государства цели строительства Вооруженных Сил на очередной плановый период, определения на основе ее декомпозиции целей строительства функциональных, структурных и обеспечивающих компонентов Вооруженных Сил, а также обоснования и нормативного закрепления в документах планирования строительства Вооруженных Сил путей достижения поставленных целей.

В настоящее время цель строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, как правило, формулируется в самом общем виде (без отнесения к конкретным плановым периодам и т. д.). Например, такая формулировка, как «цель строительства Вооруженных Сил Российской Федерации заключается в придании им такого облика, который бы в общей системе военной организации государства удовлетворял потребностям обеспечения вооруженной защиты национальных интересов государства и соответствовал его экономическим и мобилизационным возможностям», довольно расплывчата. У наших же зарубежных коллег цель строительства сформулирована более конкретно. Так, вооруженные силы США в соответствии с действующими концептуальными документами военного строительства должны поддерживать возможности, необходимые для сдерживания, отражения и нанесения поражения любому противнику.

Именно цель определяет совокупное представление о некоторой модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность. Как видим, в одном случае такой потребностью является обеспечение вооруженной защиты национальных интересов государства, а в другом - обеспечение военного превосходства над любым вероятным противником. Различие целей предопределяет и разные пути их достижения. Формализация последних осуществляется посредством планирования.

Планирование строительства Вооруженных Сил - это составная часть государственного и военного планирования, направленная на определение и нормативное правовое закрепление в документах: цели, направлений, задач и системы мероприятий строительства Вооруженных Сил, позволяющих гарантированно обеспечивать военную безопасность государства; сроков и способов этих мероприятий выполнения, порядка и объемов их финансирования, а также параметров Вооруженных Сил, на которые они должны выйти в результате реализации мероприятий их строительства к концу планового периода.

Целью планирования строительства Вооруженных Сил является разработка системы военно-политических, военно-технических, социально-экономических, собственно военных и других мероприятий, обеспечивающих реализацию цели строительства ВС.

Остановимся на методологическом подходе к планированию строительства ВС, при котором собственно ВС (их компоненты), задачи ВС и цели их строительства, мероприятия по выполнению этих задач (достижению целей), документы планирования строительства ВС рассматриваются как единая система.

В целях синтеза системы документов планирования строительства Вооруженных Сил первоначально сформируем структуру системы программных мероприятий (направлений развития), обоснование, организация и контроль реализации которых лежат в основе планирования строительства ВС. Для наглядности графически представим конкретное программное мероприятие (далее - мероприятие) строительства ВС в виде элемента - куба Мijk . Тогда структура системы мероприятий строительства (развития) ВС будет иметь вид составного прямоугольного параллелепипеда, представленного на рисунке 1.

Данная структура связывает между собой все возможные элементы множества мероприятий строительства ВС, классифицируемых по их отношению к функциональным, обеспечивающим и структурным компонентам ВС. При этом конкретное мероприятие Мijk по строительству k-го структурного компонента ВС запланировано в программе строительства j-го обеспечивающего компонента ВС в соответствии с программой строительства i-го функционального компонента ВС.

Горизонтальное сечение составного прямоугольного параллелепипеда по стрелке i показывает мероприятия строительства всех структурных компонентов ВС, запланированные во всех программах строительства обеспечивающих компонентов ВС в интересах выполнения программы строительства функционального компонента i.

Вертикальное продольное сечение составного прямоугольного параллелепипеда по стрелке j показывает мероприятия строительства всех структурных компонентов ВС, запланированные в программе строительства j-го обеспечивающего компонента ВС в интересах выполнения всех программ строительства функциональных компонентов ВС.

Вертикальное поперечное сечение составного прямоугольного параллелепипеда по стрелке k показывает мероприятия строительства k-го структурного компонента ВС, запланированные во всех программах строительства обеспечивающих компонентов ВС в интересах выполнения всех программ строительства функциональных компонентов ВС.

Такое представление структуры системы мероприятий строительства ВС позволяет рациональным образом объединить «ствол» организационного строительства ВС, формируемый документами планирования строительства функциональных компонентов ВС, с военно-техническим и иными (система управления ВС, развитие инфраструктуры ВС и т. д.) «стволами» строительства ВС и выполнить требование по исключению дублирования мероприятий в документах планирования строительства функциональных и обеспечивающих компонентов ВС.

О совершенствовании планирования строительства Вооруженных Сил на основе программно-целевого метода

Рис. 1. Структура системы программных мероприятий строительства Вооруженных Сил

Исключение дублирования достигается за счет рационального разделения укрупненных мероприятий организационного строительства (например, формирование новой войсковой части в новом районе) на элементарные мероприятия Мijk таким образом, чтобы обоснование необходимости осуществления укрупненных мероприятий и элементарные мероприятия, непосредственно касающиеся организационного строительства (например, передислокация военнослужащих, вооружения и других материальных средств и т. д.), отражались в документах планирования строительства функциональных компонентов ВС, а мероприятия, касающиеся развития системы связи, производства новых образцов вооружения, строительства объектов инфраструктуры и т. д., - в документах планирования строительства соответствующих обеспечивающих компонентов ВС.

При этом все запланированные мероприятия дублируются соответствующими документами планирования строительства видов ВС, родов войск ВС и других структурных компонентов ВС. А сами документы планирования строительства структурных компонентов ВС представляют собой выборки мероприятий применительно к соответствующему структурному компоненту.

Можно выделить еще одно важное практическое применение представленной структуры системы мероприятий строительства ВС. Так как для каждого мероприятия известны планируемые затраты на его реализацию Сijk то имеют место следующие соотношения:

О совершенствовании планирования строительства Вооруженных Сил на основе программно-целевого метода

где С - суммарные затраты на строительство ВС в плановом периоде;

Сi, Сj и Сk - стоимость программы строительства i-го функционального компонента ВС, j-го обеспечивающего компонента ВС, k-го структурного компонента ВС соответственно;

Сij - стоимость всех мероприятий строительства структурных компонентов ВС, осуществляемых в интересах строительства i-го функционального и j-го обеспечивающего компонентов ВС;

Сjk - стоимость всех мероприятий строительства функциональных компонентов ВС, осуществляемых в интересах строительства j-го обеспечивающего и k-го структурного компонентов ВС;

Сik - стоимость всех мероприятий строительства обеспечивающих компонентов ВС, осуществляемых в интересах строительства i-го функционального и k-го структурного компонентов ВС.

Таким образом, данная структура системы мероприятий является финансово прозрачной, поскольку каждое мероприятие занимает в ней строго отведенное место и одновременно учитывается при планировании строительства функциональных, обеспечивающих и структурных компонентов ВС.

Для перехода к системе планирующих документов (рис. 2), согласованной с рассмотренной структурой системы мероприятий строительства ВС, необходимо сформировать следующие множества:

О совершенствовании планирования строительства Вооруженных Сил на основе программно-целевого метода

где D0 и РФ - концепции (основные направления развития) и программы (планы) строительства функциональных компонентов ВС соответственно;

D0 и Р° - концепции (основные направления развития) и программы строительства обеспечивающих компонентов ВС соответственно;

DС и РС- концепции (основные направления развития) и программы (планы) строительства структурных компонентов ВС соответственно.

Для формирования указанных множеств необходимы дополнительные исследования. Прежде всего представляется целесообразным определиться с перечнем программ (планов) строительства функциональных компонентов ВС. Необходимым условием при этом является охват указанными программами (планами) всей совокупности существующих и перспективных функциональных компонентов ВС. Возможный вариант множества программ (планов) строительства функциональных компонентов ВС может быть представлен следующим образом:

РФ = {«Ведомственная целевая программа строительства Стратегических сил сдерживания», «Ведомственная целевая программа строительства Сил общего назначения», «Ведомственная целевая программа строительства Миротворческих сил»}.

Другим не менее важным вопросом является формирование множества программ строительства обеспечивающих компонентов ВС.

Так как Министерству обороны России принадлежит ведущая роль в военном строительстве и на него возложена обязанность осуществления нормативного правового регулирования в сфере обороны, то именно военному ведомству представляется целесообразным определять перечень программ военного строительства, по которым совместно с Вооруженными Силами будут развиваться другие компоненты военной организации Российской Федерации. Применительно к рассмотренной структуре системы мероприятий строительства ВС такими программами военного строительства должны являться существующие и перспективные целевые программы федерального уровня: Государственная программа вооружения (ГПВ), Федеральная целевая программа оперативного оборудования территории Российской Федерации, Федеральная целевая программа развития системы военного управления Российской Федерации, Федеральная целевая программа реформирования системы военного образования в Российской Федерации и др.

О совершенствовании планирования строительства Вооруженных Сил на основе программно-целевого метода

Указанный перечень программ федерального уровня не является исключительным. При формировании полного перечня таких программ важным, на наш взгляд, является соблюдение следующих правил:

максимальное использование существующего опыта разработки ГПВ и других программ федерального уровня;

обязательный охват программами всех обеспечивающих компонентов ВС;

допущение возможности планирования развития нескольких обеспечивающих компонентов ВС в рамках одной программы.

При соблюдении указанных правил в процессе формирования перспективной системы документов планирования появится возможность опираться на уже открытые программы строительства обеспечивающих компонентов ВС без существенной их корректировки, что даст возможность осуществить преемственность процесса строительства ВС.

Исключительно важным в формируемой системе планирующих документов является закладываемая в ней возможность учета интересов всех силовых министерств и ведомств по строительству «своих» компонентов военной организации Российской Федерации. Имеется в виду участие заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в планировании и реализации программ строительства обеспечивающих компонентов ВС (например, дополнения указанных программ своими мероприятиями). Такие программы, имея статус федеральных, по сути представляют собой программы строительства обеспечивающих компонентов военной организации Российской Федерации. При этом заказчиком-координатором отдельных программ из рассматриваемого перечня не обязательно должно быть Министерство обороны.

Представляется целесообразным полный перечень программ строительства обеспечивающих компонентов ВС априори не задавать, поскольку он должен являться результатом разумного компромисса между необходимостью развития всех обеспечивающих компонентов ВС (военной организации) и оптимальным с позиций удобства реализации и контроля числом открываемых программ.

И наконец, еще одним важным вопросом является формирование множества документов планирования строительства структурных компонентов ВС.

Не вызывает сомнений, что каждый структурный компонент Вооруженных Сил должен иметь свою программу (план) строительства. Значимым здесь представляется не название, а статус указанных документов планирования. В рамках рассматриваемой методологии данные документы не могут иметь статуса федеральных и ведомственных целевых программ, поскольку в них дублируются в части, их касающейся, все мероприятия, проходящие по целевым программам строительства функциональных и обеспечивающих компонентов ВС. Следовательно, документы планирования строительства структурных компонентов ВС должны представлять собой ведомственные документы, статус которых Правительством Российской Федерации не регламентирован. Поэтому представляется целесообразным в названии документов планирования строительства структурных компонентов ВС термин «программа» не использовать. Более предпочтительным, с нашей точки зрения, было бы употребление термина «план». Это позволило бы одновременно заложить определенные классификационные признаки документов планирования.

Реализация на практике рассмотренных в статье теоретических положений может оказать позитивное влияние на организацию процесса планирования строительства Вооруженных Сил Российской Федерации и усилить целевую направленность на достижение главного результата строительства Вооруженных Сил - гарантированное обеспечение военной безопасности Российской Федерации.

Структурный компонент Вооруженных Сил- выделенная по организационному признаку составная часть ВС: виды ВС; Тыл ВС; рода войск ВС; войска, не входящие в виды и рода войск ВС и др.

Туранок С.Т. Политический анализ: Курс лекций. Учебн. пособие. М.: Дело, 2005. С. 37-38.

Военная Мысль. 2001. № 6. С. 2-7.

Ту р а н о к С.Г. Политический анализ. С. 33.

См.: Надежность и эффективность в технике: Справочник. В 10 т. Т. 3. Эффективность технических систем. М.: Машиностроение, 1988.

Ту р а н о к С.Г. Политический анализ. С. 34.

Функциональный компонент Вооруженных Сил - составная часть ВС, выделенная по функциональному признаку (стратегические силы сдерживания, силы общего назначения и др.).

Обеспечивающий компонент Вооруженных Сил - однородная по назначению система, обеспечивающая деятельность функциональных и структурных компонентов ВС (системы: управления ВС, технического, тылового и других видов обеспечения; комплектования и прохождения военной службы, подготовки и накопления мобилизационных людских ресурсов, подготовки кадров и военного образования, боевой и мобилизационной готовности, военно-научного обеспечения и другие, а также военная инфраструктура).

Основы теории и методологии планирования строительства Вооруженных Сил Российской Федерации. М.: Генеральный штаб ВС РФ, 2002.

Материалы межведомственной военно-научной конференции «О совершенствовании военного планирования на основе программно-целевого метода и разработке (уточнении) соответствующей нормативной правовой базы». М.: МО РФ, 2006.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации