Реформа системы социального обеспечения в Российской Федерации

ВИНИТИ № 02/2010

«Экономический и научно-технический потенциал»

ВИНИТИ № 02/2010

«Экономический и научно-технический потенциал»

Научный консультант-д.э.н. В.И. Волков

Главный редактор - к. г. н. Ю.Н. Щуко

Редакционная коллегия:

Л. В. Грачева (зам. главного редактора), М. А. Куршев, к.г.н. Е.С. Киселева, к.и.н. Л. Р. Попко, Е. В. Похвалина, Н. И. Субчев, О. В. Ященко

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ

Реформа системы социального обеспечения в Российской Федерации

В издании Europe-Asia Studies опубликована статья S.Wengle и M.Rasell о Федеральном законе № 122-ФЗ, изменившем характер социальной политики и систему социального обеспечения в России. Ниже изложено основное содержание публикации.

В статье анализируются достаточно спорная замена натуральных льгот денежными выплатами и перераспределение ответственности за социальное обеспечение между федеральным и местными правительствами. Авторы дали эмпирическую оценку этих реформ и обсудили их последствия для формирования концептуального представления, финансирования и региональных аспектов социального обеспечения в России. Они определили, что давление на бюджет не было главной причиной недавних изменений, не были и полностью ликвидированы старые формы социального обеспечения. Монетизация инициировала процесс, который переносит ответственность за материальное благосостояние на отдельных граждан и институциализирует пространственную дифференциацию социального обеспечения.

В публикации отмечается, что ФЗ-122, известный в России как закон о монетизации льгот, был одним из самых спорных законодательных актов периода президентства В.Путина. В течение длительного времени льготы были важным компонентом российского государства всеобщего благосостояния и когда в январе 2005 г. закон вступил в силу, по всей стране прошли спонтанные акции протеста. На фоне «цветных» революций в других странах СНГ эти демонстрации вызвали в России правительственный кризис. Обеспечение услуг в области социального обеспечения является, безусловно, ключевым аспектом взаимодействия между российским государством и его гражданами и их реструктуризация заслуживает глубокого анализа. Реформирование системы льгот имеет особенно важное значение, поскольку затрагивает большую часть населения, многочисленные государственные услуги и общее развитие рыночной экономики в России.

Прежде чем сосредоточиться на деталях системы льгот, важно понять, каким образом в постсоветский период в России развивалась система социального обеспечения. С исчезновением СССР произошел демонтаж главных опор советской системы социального обеспечения - обязательной занятости, бесплатных услуг и субсидируемых потребительских товаров. Хотя многие социальные права и субсидии на бумаге продолжали существовать, реалии в социальном секторе определялись коллапсом промышленного производства, сокращением государственных ресурсов и огромными структурными изменениями в экономике. Сочетание резко уменьшившихся финансовых возможностей и макроэкономических потрясений привело к кризису системы социального обеспечения, который был обширным и глубоким. Обширным в том смысле, что он оказывал влияние на многие сферы социального обеспечения, включая здравоохранение, пенсионное обеспечение, страхование от безработицы, жилищное обеспечение, образование и транспорт. Глубоким кризис был в том смысле, что все эти секторы столкнулись с задачей фундаментальной переориентации обеспечения в соответствии с быстро изменяющимися экономикой и обществом. В результате экономического кризиса и ослабления системы социальной защиты резко возросли уровни бедности, а коэффициент Джини для измерения неравенства в доходах быстро возрастал. Несмотря на эти проблемы, в 90-е годы реформа социального обеспечения не входила в число приоритетов. Планирование и реализация обширных реформ системы социального обеспечения были огромной задачей, которую не могло решить относительно слабое правительство Б.Ельцина. Были созданы некоторые новые институты, например, Фонд социального страхования, и введены пособия по бедности. Однако они существовали наряду с механизмами советского периода и были в значительной мере неэффективными с точки зрения облегчения ухудшившегося положения населения.

В противоположность инерционной социальной политике периода Б.Ельцина реформирование системы социального обеспечения было важной особенностью правления В.Путина. Крупные изменения были реализованы в таких секторах, как здравоохранение, пенсионное обеспечение, жилищные и коммунальные услуги. Льготная система охватывает все эти секторы российского государства всеобщего благосостояния и около четверти населения России пользуется материальными льготами. Следовательно, их реформирование имело важное значение и одновременно носило противоречивый характер.

Система льгот. Льготы были типичным элементом советской системы социального обеспечения, в которой они выполняли ряд функций. Как правило, они предоставлялись на основании достижений или заслуг перед государством, как в случае с военными и ветеранами труда. Альтернативно льготы служили поощрением для переезда людей в стратегически важные или отдаленные районы, инструментом привлечения рабочих, врачей и преподавателей в сельские районы и на Крайний Север. В определенных условиях льготы предоставлялись для повышения жизненного уровня некоторых групп, например, инвалидов, узников ГУЛАГа и пострадавших в 1986 г. от аварии на Чернобыльской АЭС.

Важно подчеркнуть, указывают авторы статьи, что первоначально льготы не имели целью облегчение нужды и таким образом они не являются эквивалентом социальной помощи, которая действует в рыночных экономиках. Скорее, большинство получали льготы на основе заслуг, независимо от своего материального состояния. Однако эти льготы стали критически важным источником поддержки многих семей во время экономического хаоса начала 90-х годов. Они были важной опорой для тех, кто не испытывал экономических и социальных лишений в советский период. Как и повсюду в Восточной Европе, в России в 90-е годы возникли новые формы нужды, охватывающие такие группы, как интеллигенция, безработные и работники государственного сектора. Льготы действовали как социальная защита, гарантирующая гражданам определенных категорий получение базовых услуг, несмотря на их бедность. Поскольку личные доходы резко упали, относительная значимость бесплатных услуг в бюджетах домохозяйств увеличилась. В 2003 г. стоимость материальных льгот составляла, по крайней мере, 10% от дохода бедных семей, получающих льготы. Было бы неверно рассматривать льготы как эффективный способ уменьшения нужды или обеспечения социальной помощи, учитывая ряд очень серьезных проблем, связанных с системой льгот, которые с течением времени возрастали. С льготами связаны три ярко выраженные проблемы: плохое финансирование, немонетарный характер и неадресное распределение. Эти проблемы давно признавались и обсуждались специалистами и политиками, но только в 2005 г. российское правительство решило сложную задачу реформирования системы социального обеспечения.

Главной проблемой было то, что система льгот была громоздкой и недостаточно финансируемой. В течение 90-х годов социальные расходы в реальном исчислении кардинально сократились, в то время как контингент льготников увеличивался по инициативе федеральных, региональных и местных властей. К 2003 г. 236 различных категорий населения имели право на более чем 156 видов социальных пособий только на федеральном уровне. В целом по России законодательством было предусмотрено более 1000 различных льгот.

При таком византийском масштабе льгот проблема заключалась не только в трудности администрирования, но и в том, что система льгот недостаточно финансировалась на всех уровнях правительств. В результате далеко не все люди, имеющие право на льготы, получали их: в 2003 г. только 30% льготников использовали положенные им выплаты. В отличие от советского периода, с тех пор как российская экономика начала либерализовываться и трансформироваться в рыночную, стали иметь значение затраты на предоставление товаров и услуг. Это превратилось в проблему, потому что у правительства не было определенных процедур отчетности и финансирования льгот, а следовательно оно не знало стоимости льгот и не обеспечивало требуемого финансирования.

По мнению администрации В.Путина, второй проблемой, связанной с льготами, было то, что их натуральный характер препятствовал либерализации секторов государственных услуг и развитию рыночной экономики в России. Либеральные реформаторы давно хотели создать рынки государственных услуг, они считали материальные льготы несовместимыми с рыночной экономикой, которая полагается на жесткие бюджетные ограничения и на операции, которые могут оцениваться в денежной форме. В течение большей части 90-х годов многие провайдеры государственных услуг (коммунальные службы, городской транспорт и особенно российские железные дороги) обеспечивали услуги в натуральной форме и ниже той стоимости, по которой они предоставлялись домохозяйствам и отдельным промышленным потребителям. Учитывая экономические трудности, связанные с использованием бартера, реформаторы утверждали, что система социального обеспечения должна основываться на наличных расчетах с тем, чтобы повысить уровень подотчетности и транспарентности, а также разрешить финансовые проблемы, стоящие перед провайдерами государственных услуг.

Третьей проблемой системы льгот было то, что она не обеспечивала эффективное отслеживание бедности в принципе, поскольку льготы не назначались на основе степени нужды. В то время как некоторые категории получателей весьма вероятно испытывали лишения (нетрудоспособные, бывшие политзаключенные), система абсолютно не занималась решением таких важных проблем, как детская бедность или нужда среди безработных и низкооплачиваемых работников. В России льготы получили широкое распространение, в 2003 г. 27% населения имели право на получение, по крайней мере, одной льготы. Однако хорошо обеспеченные домохозяйства могли получать льготы и активно пользоваться услугами, предоставляемыми со скидкой или бесплатно. Таким образом, для системы были характерны как утечка ресурсов, поскольку они поступали в небедные домохозяйства, так и неадекватный охват, из-за которого большое количество бедных не получало помощи. Международные финансовые институты и российские либеральные реформаторы давно рекомендовали изменить принципы распределения льгот в России и внедрить адресную систему их предоставления. Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) предусматривала отмену большинства социальных льгот и изменение прав на их получение с тем, чтобы государственная помощь оказывалась только уязвимым группам населения. Однако, как будет показано ниже, эти планы еще предстоит реализовать, так как социальные реформы 2005 г. недостаточно откорректировали правовые принципы социальной помощи.

Реформирование системы льгот. Необходимость решения все возрастающих проблем системы льгот была очевидной еще в 90-е годы, но главные реформы были инициированы только во второй срок президентства В.Путина. Множество политических и экономических факторов объясняют время принятия ФЗ-122, который был быстро утвержден Госдумой летом 2004 г. и вступил в силу 1 января 2005 г. До президентских и парламентских выборов тогда оставалось еще много времени, что обеспечивало возможности для проведения потенциально противоречивых и болезненных реформ системы социального обеспечения. Несмотря на то что коалиция различных сил громко выступала против этих реформ и перед зданием Госдумы проходили митинги протеста, закон после кратких обсуждений был принят. В 2003 г. фракция «Единая Россия» в Госдуме получила абсолютное большинство, а это означало, что КПРФ и другие оппозиционные группы не могли больше блокировать реформу системы социального обеспечения, как это было в 90-е годы.

Финансовые предпосылки для реформы были созданы несколькими годами устойчивого экономического роста, приведшего к повышению доходов домохозяйств и бюджетных поступлений. Такое сочетание политических и экономических факторов позволило «либеральной» фракции в правительстве (министры финансов А.Кудрин, экономики Г.Греф, здравоохранения и социального развития М.Зурабов) предположить, что Россия готова к проведению реформы системы социального обеспечения. Они были сторонниками рыночно ориентированной реформы и серьезно заинтересованы в упорядочении и систематизации российской экономики и государственных финансов. Есть основания полагать, что тогдашний председатель правительства М.Фрадков не одобрял план монетизации льгот и пытался сдерживать В.Путина от законодательных действий. Его сопротивление было преодолено, ибо программа монетизации хорошо вписывалась в дальнейшие цели по реформированию системы государственного управления.

ФЗ-122 имел три важные цели: отрегулировать федерально-региональное распределение социальной ответственности, определить источники финансирования государственных услуг и перевести натуральные льготы в денежные выплаты. Как следует из названия закона, главной задачей было разделение административной и финансовой ответственности за обеспечение льгот между федеральным центром и регионами. Определенные группы граждан льготных категорий теперь получают финансовую помощь напрямую из федерального бюджета, а за обеспечение льготников других категорий несут ответственность регионы.

Новое разделение ответственности означает, что в настоящее время регионы обеспечивают две трети льготников, или около 30 млн. человек. Они ответственны за обеспечение самой большой группы льготников - ветеранов труда. По состоянию на 1 сентября 2006 г. насчитывалось 16,7 млн. федеральных льготников, из которых 69,8% инвалиды, 8,9% «чернобыльцы», 6,1% военнослужащие, остальные - сироты или ветераны ВОВ. Правительство не сделало четкого заявления по принципам, на основании которых проводилось разделение ответственности. Это, по-видимому, является результатом назначения приоритетов категориям льготников, когда центральное правительство берет на себя ответственность за категории, наиболее важные политически и экономически, т.е. военных ветеранов и инвалидов. На регионы была возложена ответственность за официально менее важные, хотя и более многочисленные категории, как ветераны труда и труженики тыла. Это создало иерархию среди категорий льготников. Например, ветераны-труженики тыла и военные ветераны обеспечиваются по-разному, хотя работали и служили в одно время, в период Великой Отечественной войны. Жертвы политических репрессий также отнесены к региональной категории.

ФЗ-122 получил название «закон о монетизации льгот», поскольку он обеспечивает федеральным льготникам выплату денежных компенсаций. Вместо получения скидок или бесплатного пользования транспортом, жильем, услугами системы здравоохранения, федеральные льготники теперь получают ежемесячные выплаты, которые они могут использовать для оплаты таких услуг. Подобное использование денег в качестве инструмента социальной политики является относительным новшеством в России, где пособия по безработице и выплаты в связи с низким уровнем доходов небольшие и предоставляются очень ограниченной части населения.

Очевидно, российское правительство подозревало о том, что реформы системы социального обеспечения будут спорными. То, что ФЗ-122 был в срочном порядке принят Госдумой, выдает спешку политиков и их опасение в отношении политической и общественной реакции на этот закон. Второе и третье чтение закона было проведено за четыре дня в августе, и затем он сразу же был утвержден Советом Федерации. Активная рекламная кампания на телеканалах, контролируемых государством, заранее пыталась убедить россиян принять монетизацию. Утверждалось, что новая система будет более справедливой, поскольку все льготники будут получать те же самые суммы и это расширит потребительский выбор и повысит жизненный уровень. Верные жанру политического пиара, эти сообщения давали льготникам мало конкретной информации о том, что произойдет, когда новая система войдет в действие.

Вскоре после своего вступления в силу монетизационные реформы спровоцировали массовые демонстрации льготников. Протесты проходили по всей стране после окончания новогодних каникул, несмотря на суровую зиму 2005 г. Спонтанные митинги проводились в большинстве крупных городов, включая Москву, Санкт-Петербург, Самару, Пермь, Новосибирск. Эти акции поражали большим количеством участников и неорганизованностью: оппозиционные партии и движения присоединились к протестам только на конечном этапе. Протестующие выражали озабоченность тем, что некоторые льготы будут отменены, что люди от монетизации пострадают материально, что инфляция обесценит денежные выплаты и что государство снимает свою ответственность в отношении групп, которые традиционно пользовались высоким статусом в обществе.

Недовольство протестующих усугублялось неуклюжей реализацией реформ. Значительное число льготников получило денежные выплаты в конце января 2005 г., хотя плата за государственные услуги начала взиматься в полной мере с начала года. Частично причиной этого было законодательство, которое оставило важные вопросы без решения. Было неясно, например, как будут компенсироваться из федерального бюджета те регионы, которые не в состоянии выплачивать денежные льготы. Многие регионы оказались не готовы административно и финансово к реализации положений ФЗ-122. Они не получили от федерального центра должных рекомендаций по поводу исполнения обязательств перед большим количеством льготников. Много проблем возникало из-за неполных и противоречивых списков лиц, имеющих право на получение льгот. В январе 2005 г. только Пенсионный фонд добавил 95 тыс. человек в свой реестр тех, кто получает федеральную компенсацию. И без того непростая реализация ФЗ-122 осложнялась тем, что примерно в то же самое время вступили в силу другие законодательные изменения, включая закон о самоуправлении и единый социальный налог. Эти проблемы, наряду с отсутствием практической информации для льготников, противоречивым слухам о новой системе, усилили общественное недовольство реформами.

Вопреки протестам и значительной критике со стороны СМИ, правительство и «Единая Россия» первоначально поддерживали монетизацию, отказываясь признать даже очевидные изъяны законодательства. Однако протесты вызвали нервозность у кремлевских политиков, не в последнюю очередь в связи с тем, что они проходили на волне массовых выступлений в других постсоветских государствах. Общественное мнение было на стороне протестующих, поэтому правительство было вынуждено пересмотреть свою позицию. После периода молчания по поводу социальной реформы В.Путин выступил с суровой критикой прошлого и текущего правительства. Наряду с примиренческими публичными выступлениями правительство повысило пенсии с опережением графика, провело индексацию зарплат в бюджетных учреждениях, предоставило дополнительные выплаты льготникам. Проездные билеты по сниженным ценам стали доступны всем льготникам, а регионам были предоставлены дополнительные средства с тем, чтобы они могли справиться со своей социальной нагрузкой. Наконец, была произведена корректировка правительственного графика реализации других социально важных реформ, откладывающая дальнейшие изменения. Несмотря на эти попытки умиротворения общественного мнения, многие считают монетизацию «антинародной» реформой. В обществе она оценивается сугубо негативно, рассматривается в качестве примера высокомерия госчиновников, которые не заботятся о простых людях.

Со времени вступления в действие ФЗ-122 прошло более трех лет, после первоначальных изменений монетизация продвигалась, в основном, как и планировалось. Наиболее важные ее принципы - перераспределение ответственности федерального центра и регионов и переход на денежные выплаты - реализованы. За последние 15 лет произошли существенные изменения советской системы социального обеспечения, несмотря на ее низкие политические приоритеты в 90-е годы. Учитывая, что ФЗ-122 значительно изменил принципы и действенность системы социального обеспечения, будет полезно сделать переоценку российской социальной системы по состоянию на конец президентства В.Путина.

Льготы как советское наследие. Российская система социального обеспечения все еще далеко не полностью основана на денежных выплатах из-за важных исключений по монетизации на федеральном уровне и из-за ее медленной реализации во многих регионах. Текущие реформы монетизируют льготы в сфере услуг транспорта и здравоохранения и позволяют регионам решать судьбу других натуральных льгот, и что наиболее важно, связанных с ЖКХ. Ключевые принципы, определяющие распределение фондов социального обеспечения, сохранились прежними, как и в советский период; ФЗ-122 совершенно не изменил категории получателей поддержки. Несмотря на признание необходимости использования инструментов контроля и адресности, федеральное правительство решило не включать эти меры в реформу системы льгот. Внедрение адресности ФЗ-122 не предусматривалось, по-видимому, вследствие политических последствий исключения из числа давно пользующихся системой социального обеспечения больших групп населения и неблагоприятного воздействия этого на благосостояние льготников. Поэтому может показаться, что ФЗ-122 не отличается радикальностью по масштабу изменений, которые он предусматривал, поскольку прослеживается существенная преемственность социального обеспечения советского и постсоветского периодов.

С другой стороны, закон о монетизации льгот привел к значительным изменениям в российской системе социального обеспечения. Многие льготники вместо натуральных льгот получают теперь наличные деньги, что можно считать фундаментальным разрывом с прошлым. Хотя положения ФЗ-122 были довольно ограниченными, монетизация была одной из целой серии реформ, имеющих целью реструктуризацию государственных и социальных услуг в России. Обналичивание льгот является шагом вперед к более либеральной системе социального обеспечения и к рыночному и адресному предоставлению субсидированных государственных услуг - основных целей «модернизационных» усилий в секторах здравоохранения, транспорта и ЖКХ. Новое распределение финансовой и административной ответственности на первый план выдвигает эффективность расходов и затрат. Хотя такие цели являются обычными в большинстве стран, они представляют очевидный отход от принципа советского периода, когда льготы служили вознаграждением за заслуги и достижения. В целом, изменения в системе социального обеспечения имеют материальные и символические последствия для миллионов граждан России. В настоящее время российское государство всеобщего благосостояния представляет собой особую смесь политик, которая не может определяться как советская или как рыночно-неолиберальная.

Ресурсное давление на социальную политику. Разрыв между социальными обязательствами постсоветских государств и их бюджетными доходами был острой проблемой. Некоторые эксперты (J.Kornai) утверждают, что восточноевропейские страны были «преждевременными» («premature») государствами всеобщего благосостояния, так как их обязательства превышали доступные ресурсы. Поэтому они полагали, что сокращение компенсационных выплат является неизбежным и необходимым предварительным условием модернизации системы социального обеспечения. Всемирный банк и другие организации многостороннего развития аналогичным образом подчеркивали, что финансовые ограничения требуют эффективного и адресного распределения ограниченных социальных ресурсов. Эти точки зрения отражали широкий консенсус, так как социальные расходы, по своим объемам сопоставимые с периодом социализма, были несовместимы с экономией бюджетных средств, когда деньги были нужны для поощрения рынков и обеспечения экономического роста.

Проблема доступных ресурсов остается значимой для России, хотя в какой-то степени она отличается от того, что прогнозировалось в 90-е годы. Кремлевские политики тогда полагали, что реализовать социальную реформу не позволяет нехватка бюджетных средств. Действительно, реформирование системы льгот требовало существенного увеличения социальных расходов. Более высокие расходы необходимы, поскольку все федеральные льготники теперь получают наличные деньги, независимо от того, пользовались ли они ранее бесплатными услугами. Оценки затрат, связанных с реализацией ФЗ-122, постоянно увеличивались в период от его подготовки до реализации. В связи с уступками, сделанными правительством в январе 2005 г., стоимость монетизации увеличилась с первоначально планировавшихся 170 млрд. р. до более чем 500 млрд. р. Рост социальных расходов был особенно заметен для региональных бюджетов, в период 2004-2005 гг. возросших более чем в четыре раза, при частичной компенсации из федерального бюджета. Государство смогло провести реформы в большой степени благодаря тому, что высокие цены на нефть и увеличившиеся финансовые возможности обеспечили значительные бюджетные доходы.

Однако это не говорит о том, что трудности 90-х годов, связанные с финансированием системы социального обеспечения в России, в настоящее время преодолены. Даже через три года, прошедших после вступления в силу ФЗ-122, имеются проблемы как на федеральном, так и на региональном уровнях. Например, финансирование лекарственного обеспечения федеральных льготников недостаточное. Правительство признало, что имеется нехватка некоторых лекарств из-за неадекватного финансирования, в результате в 2005 г. бесплатными лекарствами было обеспечено только 95% рецептов. Сохраняющиеся столь длительное время проблемы финансирования дают основание считать, что, несмотря на меньшую необходимость сокращения социальных расходов по сравнению с 90-ми годами, дефицит денежных средств по-прежнему характерен для социальной политики в России.

Роль доходов домохозяйств в социальной политике также изменилась после 90-х годов. Либеральная политика нацелена на перенос большей части расходов на оплату жилищных услуг, здравоохранение и социальное страхование на граждан. Низкие доходы домохозяйств рассматривались в качестве главного препятствия для проведения социальной реформы, поскольку население боролось за то, чтобы хоть как-то «свести концы с концами». Однако в период после 2000 г. средние доходы российских домохозяйств существенно увеличились и это, несомненно, способствовало готовности правительства к проведению реформ, при снижении политических и социально-экономических рисков, связанных с их реализацией. Однако рост средних доходов домохозяйств скрывает тот факт, что многие россияне продолжают жить на небольшие зарплаты и пенсии и что за последние несколько лет стоимость жизни резко возросла.

В связи с этим возникает вопрос, действительно ли теперь граждане несут большее бремя социальных издержек? Многие льготники определенно ожидали ухудшения своего благосостояния в результате монетизации. Они не доверяли наличным выплатам, помня, как инфляция в 90-е годы обесценивала их пенсии и сбережения. Существовало широко распространенное опасение относительно того, что правительство не проиндексирует компенсационные выплаты в соответствии с инфляцией, и что они будут недостаточными для оплаты услуг, которыми раньше граждане льготных категорий пользовались бесплатно. Есть свидетельства того, что реформы увеличили расходы домохозяйств, хотя общий вывод сделать трудно из-за весьма дифференцированного воздействия монетизации. После одного года получения наличных денег вместо льгот 82% льготников заявили, что их денежные компенсации не достаточны для оплаты услуг, которые они ранее получали бесплатно.

По оценкам ведущих российских экспертов, от монетизации пострадало около половины льготников, особенно тех категорий, которые относятся к региональным. Эти негативные последствия частично связаны с тем, что монетизация льгот вошла в действие в то самое время, когда резко возросла стоимость коммунальных услуг, особенно квартплата. Тарифы на большинство коммунальных и социальных услуг в России росли гораздо быстрее, чем средние потребительские цены. Притом что в 2005 г. инфляция составляла 10,9%, в секторе транспорта цены возросли на 15,8%, в ЖКХ на 32,7%.

Помимо материального воздействия реформ, в равной степени важным является изменение характера пользования услугами в результате монетизации. Теперь, когда льготники должны платить за эти услуги, они заявляют, что меньше пользуются общественным транспортом, реже навещают друзей и родственников, меньше посещают медицинские учреждения. Кроме того, количество санаторных путевок, доступных федеральным льготникам в 2006 г., по сравнению с предыдущим годом снизилось. Все это имеет влияние на социальную включенность и благосостояние в стране, даже в тех случаях, когда монетизация не повлияла негативно на семейные доходы.

Возможно, что после 90-х годов роль финансовых ресурсов в формировании решений по социальной политике в России изменилась. Государственное финансирование значительно увеличилось, что позволило правительству делать крупные уступки с тем, чтобы успокоить протесты населения, которые угрожали планам монетизации. Тем не менее, система социального обеспечения финансируется далеко не полностью, что демонстрируют и скромные суммы, выплачиваемые региональным льготникам. Хотя к настоящему времени доходы домохозяйств стали более высокими и стабильными, чем в последние годы, они остаются низкими, особенно за пределами крупных городов. Поэтому дальнейшая реформа системы социального обеспечения также может быть противоречивой, особенно в самых бедных регионах и если она оказывает воздействие на такие символичные и политически важные группы, как пенсионеры и военные ветераны.

Регионализация российской системы социального обеспечения. Третьей проблемой российской социальной политики была роль регионов в социальном обеспечении. Значительные региональные различия в качестве предоставляемых социальных услуг возникли на начальном этапе переходного периода, когда советская система универсальной поддержки была разрушена. В течение большей части 90-х годов юридическая ответственность регионов была неясна в условиях противоречивого законодательства и нефинансируемых мандатов. В некоторых случаях ответственность за социальную политику базировалась на двусторонних договоренностях между регионами и центром. Уровни финансирования в какой-то мере отражали силу позиции региона в переговорном процессе с центром. Скудость ресурсов на всех уровнях власти фактически усилила роль регионов в формировании социальной политики. Это увеличило региональное неравенство в социальном обеспечении, поскольку финансовые возможности регионов существенно различались. Став президентом, В.Путин стремился рационализировать и прояснить отношения между центром и регионами во всех сферах государственной деятельности. ФЗ-122 воплощал в жизнь его намерение создать «вертикаль» разграничения полномочий в сфере социального обеспечения, всесторонне решив вопрос финансовой и административной ответственности федерального центра и регионов.

Вопреки большему законодательному регулированию региональное неравенство социального обеспечения в связи с действием ФЗ-122 увеличилось. Закон институциализировал межрегиональные различия, так как регионы могут решать вопрос о монетизации льгот на региональном уровне в зависимости от своих приоритетов. Каждый из 85 субъектов Федерации проводит различную политику в отношении льгот, при этом размер денежных выплат и доступность услуг по сниженным ценам определяется региональными администрациями. Готовность региональных правительств к монетизации сильно различалась. Например, Татарстан и Тверская область были лидерами в обналичивании льгот и социальных услуг. Ленинградская и Вологодская области имели амбициозные планы монетизации, но быстро отказались от них в связи с протестами населения в январе 2005 г. На другом полюсе, город Москва решил сохранить почти все льготы в натуральной форме и даже оказывает поддержку группам населения, за которые юридически не несет ответственности. В связи с этим Москва является одним из 30 регионов, которые нарушают федеральные законы и нормы, связанные с ФЗ-122.

В общем, склонность регионов к монетизации льгот в значительной мере зависит от региональных губернаторов. Губернаторы, назначенные в период президентства В.Путина, были скорее предрасположены к реализации значительных изменений, чем их более опытные коллеги. Однако большинство регионов внимательно отнеслось к рекомендации Кремля о монетизации льгот и в настоящее время они постепенно продвигаются в этом направлении. Например, после колебаний в отношении изменения льгот по ЖКХ при прежнем губернаторе, в январе 2008 г. Алтайский край решил монетизировать эти льготы.

Финансовые возможности субъектов Федерации и количество льготников (которое существенно различается по регионам) также оказывали большое влияние на вынесение решений о монетизации льгот и их размере. Богатые регионы, располагающие природными ресурсами, склонны платить щедрые наличные деньги получателям льгот, за которых они несут ответственность, более бедные регионы могут выплачивать только небольшие суммы компенсаций. Например, в Ханты-Мансийском АО работники тыла получают 597 р. в месяц, но правительство округа помогает и ветеранам ВОВ, хотя ответственность за них несет федеральное правительство. Однако во многих субъектах Федерации, включая Татарстан, Тверскую, Ярославскую и Пензенскую области, выплаты льготникам этой категории составляют 324 р. Имеют место также различия в выплачиваемых суммах различным категориям региональных льготников. В некоторых субъектах Федерации бывшие политзаключенные получают больше работников тыла, в других же наоборот.

ФЗ-122 отменены специальные льготы для работников и жителей Крайнего Севера, чьи зарплаты и пособия традиционно были повышенными, что компенсировало работу в сложных климатических условиях и высокую стоимость жизни. Закон перенес ответственность за многие доплаты и социальные услуги с федерального центра и регионов на работодателей. Теперь пособия зависят от возможностей предприятий по выплате бонусов, которые весьма отличаются по отраслям и городам. Эта мера представляет собой реализацию давно заявленного правительством намерения ликвидировать специальные северные финансовые и законодательные привилегии и рассматривать российский Север, как любой другой регион, строго на экономической основе. Однако такая гармонизация на законодательном уровне усилила дифференциацию социального обеспечения, и это объясняет причины того, что жители и политики Крайнего Севера были среди самых ярых критиков ФЗ-122.

Таким образом, ФЗ-122 определил ответственность за расходы на социальные нужды, а также породил новое региональное неравенство в социальном обеспечении. Различие между регионализацией 90-х годов и периода пребывания на посту президента В.Путина состоит том, что ФЗ-122 институциализировал региональное неравенство. Хотя какой-то уровень децентрализации социальной политики необходим в такой большой и разнообразной стране, как Россия, имеется риск того, что способ, который был выбран для реализации плана монетизации льгот, нанесет вред общественному благосостоянию и сплоченности общества, не в последнюю очередь из-за финансовых ограничений, которые испытывают многие более бедные регионы.

В заключении статьи отмечается, что большинство постсоветских государств начало реформировать систему льгот, хотя различными путями и по различным причинам. Все эти страны стояли перед задачей «рационализации» государственных расходов и приспособления социального обеспечения к нуждам населения, а также к быстро изменяющейся экономике. Армения и Киргизия осуществили наиболее значимые изменения в системе льгот, заменив большинство форм социальной помощи, унаследованных от советского периода, единым пособием по бедности, предоставляемым проверенному на нуждаемость заявителю, как это было рекомендовано Всемирным банком. Белоруссия недавно ограничила контингент льготников по транспорту, ЖКХ и здравоохранению студентами и ветеранами труда. Молдавия и особенно Казахстан пошли дальше России в монетизации, упрощении и усилении адресности льгот советского периода. Несмотря на это, в указанных двух странах продолжается оказание социальной помощи некоторым категориям получателей. Это свидетельствует о том, что перестройка системы льгот, особенно критериев отнесения к категории нуждающихся, также была трудной задачей.

ФЗ-122, принятый в России, изменил характер, финансирование и региональные аспекты системы льгот, он стал водоразделом в системе социального обеспечения. Социальная политика сегодняшней России качественно и количественно отличается от политики периода Б.Ельцина. Недавний закон внес значительно больше ясности в финансовые и административные аспекты системы социального обеспечения, хотя нельзя сказать с большой определенностью, что население получило выгоды от этих изменений. Реформы внедрили логику эффективности затрат, подотчетности и транспарентности. Происходит процесс переноса бремени социального обеспечения с государственных бюджетов на отдельных граждан. Это ключевые характеристики либеральной системы социального обеспечения и явный отход от логики предоставления льгот советского периода. Принятие такой политики происходит с различной скоростью и на различных уровнях власти на территории России в соответствии с политикой и экономической географией различных субъектов Федерации. Эти процессы индивидуализации и регионализации в социальной сфере вряд ли поддерживают конституционное провозглашение РФ «социальным государством», чьи граждане имеют право на равную социальную защиту. Будет ли и каким образом будет проводиться реформа системы социального обеспечения в дальнейшем, пока не ясно, хотя предпосылки, аналогичные тем, которые побудили монетизацию, будут существовать и в ближайшем будущем. Реструктуризация российского государства всеобщего благосостояния является продолжающимся процессом, неустойчивое начало которого в 2005 г. означает, что не следует игнорировать события в этой сфере, поскольку они затрагивают широкие политические, экономические и социальные проблемы страны.

В.И.Вершинин

Europe-Asia Studies. - 2008. - July. - 60, № 5. - P. 739-756.

ФИНАНСЫ

Суверенные фонды благосостояния в России

В статье C.Chevrier, опубликованной в журнале Revue d'economie finansiere рассматривается роль российских суверенных фондов благосостояния.

По выражению автора публикации, финансовый кризис накрыл плотной тенью экономические перспективы России на 2009 г., завершив таким образом десятилетний цикл устойчивого роста. После опасного распространения финансового кризиса на банковский сектор российские власти должны теперь столкнуться со вторым общим кризисом, на этот раз микроэкономическим, оказывающим негативное воздействие на условия торговых соглашений и принявшим существенные масштабы. Падение цен на нефть и другие экспортируемые сырьевые товары будет иметь сильное негативное воздействие на бюджетные поступления.

В таком контексте, однако, суверенные фонды благосостояния (СФБ), созданные в 2004 г. и реформированные в 2008 г., предлагают российскому правительству заметное -хотя и временное - пространство для маневра. Осторожность министра финансов А.Кудрина, часто критиковавшаяся в прошлом, теперь высоко оценивается всеми экономическими игроками, даже несмотря на то, что при существующем масштабе кризиса применительно к ценам на сырье, накопленных резервов может оказаться недостаточно.

Создание суверенных фондов благосостояния для уменьшения зависимости от нефтяных и газовых доходов. Россия, испытывающая сильную зависимость от доходов от нефти и газа, постаралась уменьшить эту ее путем создания более совершенных СФБ.

Экономика страны тесно привязана к цене за баррель нефти. В 2008 г. доходы от нефти и газа составили почти 70% экспортных поступлений и 50% бюджетных доходов. По образцу ряда нефтезависимых государств российские власти в 2004 г., довольно поздно по сравнению с соседними странами (Азербайджан в декабре 1999 г., Казахстан в августе 2000 г.), решили создать Стабилизационный фонд, чтобы ограничить пагубное воздействие нефтяной ренты на макроэкономическое окружение («голландская болезнь»), и облегчить контроль над бюджетом путем покрытия дефицита.

Первоначальная цель - стерилизация доходов от нефти и газа и страхование от колебания цен за баррель нефти. Стабилизационный фонд был учрежден в 2004 г., после принятия поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации в декабре 2003 г., с двойной целью: стерилизации поступлений нефтедолларов в экономику и аккумулирования резервов, чтобы подготовиться к бюджетным последствиям снижения цены на нефть.

В этом отношении она ничем не отличалась от целей других нефтяных фондов, в частности, норвежского фонда, задачей которого было не только смягчать влияние колебаний нефтяных доходов, но и служить механизмом передачи будущим поколениям богатства, которое образовалось от эксплуатации невозобновляемых ресурсов.

Средства Стабилизационного фонда могли бы быть немедленно направлены в федеральный бюджет, в случае если экспортная цена нефти марки «Urals» упала бы ниже порога в 27 долл. за баррель (начиная в 2006 г., в 2004 г. цена составляла 20 долл.), или использовались бы для других, точно не установленных целей при превышении ими уровня в 500 млрд. р. (примерно 18 млрд. долл. в 2008 г.).

Сохранявшиеся высокие цены на нефть сделали возможным превысить этот уровень, начиная с 2005 г. - Стабилизационный фонд уже достиг 43 млрд. долл. в начале 2006 г., 89 млрд. долл. - год спустя, и 157 млрд. долл. - в январе 2008 г. Быстрая скорость этого увеличения тем более удивительна, что фонд использовался, во-первых, для того чтобы ускорить возврат иностранного государственного долга, особенно кредиторам Парижского клуба (примерно 15 млрд. долл. в июле 2005 г. и 23 млрд. долл. в августе 2006 г.), и, во-вторых, чтобы финансировать капитализацию кредитных организаций, осуществляющих поддержку экономического развития (25,9 млрд. долл. в 2007 г.).

Расширение целей и разделение на два отдельных фонда. Учитывая огромные объемы накопленных средств и острые дебаты в 2006 г. об использовании средств Стабилизационного фонда для финансирования развития российской экономики, реформа, принятая в апреле 2007 г., сделала возможным расширить цели этого фонда -от простой функции страхования до функции получения инвестиционной прибыли. С 1 февраля 2008 г. Стабилизационный фонд был разделен на две части - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Первый фонд, больший по объему, должен был продолжать выполнение функций Стабилизационного фонда, а средства второго планировалось направить на инвестиции в ценные бумаги.

Таким образом, Резервный фонд, унаследовавший функции стерилизации и стабилизации своего предшественника, страхует также значительный разброс цен на углеводородное топливо. Его величину предполагается поддерживать на уровне 10% ВВП России (1,29 трлн. долл. в 2007 г.).

Что же касается Фонда национального благосостояния, то он представляет собой инструмент выравнивания нефтяных и газовых доходов за различные периоды. Его задача состоит в том, чтобы гарантировать уровень прибыли от нефтяной ренты в долгосрочной перспективе, следуя модели Норвегии, и помочь финансировать дефицит пенсионной системы. Кроме этого, он может быть использован для содействия созданию на базе софинансирования пенсионных фондов для добровольных накоплений (помимо обязательного пенсионного страхования, которое уже существует в России).

Эти фонды сделали возможным создать значительные, тщательно управляемые резервы. Обильные источники. В противоположность Стабилизационному фонду, который поддерживался только избыточными бюджетными поступлениями, собранными за счет экспорта и добычи сырой нефти и нефтепродуктов, когда цена превышала определенный уровень (20 долл. в 2004 и 2005 гг., 27 долл. начиная с 2006 г.), новые фонды также пополнялись за счет налоговых отчислений от добычи и экспорта газа. Эти платежи основаны на следующих принципах:

- В соответствии с набором правил Бюджетного кодекса, часть доходов вначале переносится в бюджет (в зависимости от запланированного ВВП), другими словами: для 2008 г. - 6,1% ВВП, запланированного в бюджете; для 2009 г. - 5,5% ВВП; для 2010 г. -4,5% ВВП; для 2011 г. и последующих лет - 3,7% ВВП.

- Остающаяся сумма направляется в Резервный фонд, размер которого должен поддерживаться на уровне 10% годового ВВП;

- Сверхнормативные доходы после внесения в Резервный фонд предназначаются для Фонда национального благосостояния, который имеет в своем распоряжении также доходы, поступающие от его портфельных инвестиций.

По состоянию на 1 декабря 2008 г. оба фонда содержали суммарно 209 млрд. долл., или 45,9% валютных резервов (455 млрд. долл.).

Ко времени своего создания, 1 февраля 2008 г., Резервный фонд насчитывал 3,069 трлн. р., или 125 млрд. долл., что соответствовало 10% ВВП в 2007 г. Фонд национального благосостояния составлял 783 млрд. р., или 32 млрд. долл., что соответствовало объему бывшего Стабилизационного фонда, после полного наполнения Резервного фонда. К 1 декабря 2008 г. Резервный фонд насчитывал 3,661 трлн. р. (132,63 млрд. долл.), а Фонд национального благосостояния - 2,108 трлн. р. (76,38 млрд. долл.).

До настоящего времени правительство было уполномочено использовать Резервный фонд, если доходы от поставок нефти и газа будут ниже установленного бюджетом текущего года уровня. Конкретно, Резервный фонд, как предполагалось, должен был сделать возможным получение прибыли за нефть и газ в объеме, запланированном в бюджете (т.е. 6,1% ВВП в 2008 г.), если фактических доходов от нефти и газа окажется недостаточно.

Что же касается Фонда национального благосостояния, его первоначальное назначение состоит в том, чтобы помочь финансировать дефицит пенсионной системы, но точные правила того, как все это должно осуществляться, еще не установлены. Финансовый кризис привел к изменению управления имеющимися фондами, делая их доступными де-факто для определенных банков и компаний в форме займов или среднесрочных инвестиций, однако, без формального их изъятия из Фонда национального благосостояния.

Консервативное управление активами. Вопрос о создании государственного финансового агентства с обязанностью управлять средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния поднимался несколько раз с момента возникновения обоих фондов, но пока так и не материализовался. Средства фондов остаются на депозите в Центральном банке России и управляются Министерством финансов. Общие условия правил их использования прописаны в Бюджетном кодексе и могут быть изменены только законодательным образом.

Резервный фонд. Бюджетный кодекс устанавливает, что как минимум 50% активов фонда должны быть инвестированы в суверенные облигации 14 иностранных государств (Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Ирландии, Испании, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Финляндии, Франции и Швеции). Он определяет, что до 30% инвестиций должны быть произведены в долговые обязательства, выпущенные государственными агентствами или центральными банками этих стран, или до 15% в долговые обязательства международных финансовых институтов (МФИ) и до 30% во вклады в иностранные банки и кредитные организации. Все эти выпускающие долговые обязательства институты должны иметь рейтинг, по крайней мере «АА» или «АаЗ», подтвержденный двумя из трех международных рейтинговых агентств.

Министерство финансов установило фактические ограничения на размещение 80% фонда в иностранных суверенных облигациях, 15% - в долговых обязательствах иностранных государственных агентств или центральных банков и 5% - в долговых обязательствах МФИ. Из общего объема накопленных активов 45% размещены в доллары, 45% - в евро и 10% - в фунты стерлингов. Сроки погашения выпусков долговых обязательств и номинальный объем приобретенных долговых обязательств также точно определены Бюджетным кодексом.

Фонд национального благосостоянии. Первоначально средства Фонда национального благосостояния предполагалось инвестировать в более рискованные инструменты (в отличие от средств Резервного фонда), в частности в российские активы, что делает возможным как получение более высокой доходности, так и развитие финансового рынка. Однако это пошло вразрез с целью стерилизации нефтяной и газовой ренты, и замечания А.Кудрина, который согласился с созданием этого фонда только под политическим давлением, оказали серьезное влияние на структуру Фонда национального благосостояния. Предполагалось, что до 1 октября 2008 г. министерство финансов представит новую стратегию инвестирования средств Фонда национального благосостояния, которая санкционировала бы вложение 50% фонда в ценные бумаги и сделала бы возможным инвестирование в российские акции. Такая инвестиционная стратегия вызвала много вопросов, поскольку, кроме соответствующего риска инфляции (которая сама привела бы к риску уменьшения стоимости активов), инвестирование в российские активы представляется опасным, в частности потому, что многие российские компании, выпускающие ценные бумаги, непрозрачны.

Тем не менее, до 15 октября 2008 г., т.е. до установления структуры управления средствами, принципы управления Фондом национального благосостояния и Резервным фондом оставались идентичными. Начиная с этой даты, финансовый кризис привел к их изменению: 40% средств Фонда национального благосостояния стали размещаться в рублях и инвестироваться в российские ценные бумаги государственным «Внешэкономбанком» (ВЭБ). Что же касается 60% оставшихся средств в иностранной валюте, то они будут управляться по тем же правилам, что и средства Резервного фонда.

Финансовый кризис привел к изменению стратегии использования зтиж фондов, в направлении активной поддержки российского бюджета и экономики. Перед лицом кризиса был принят целый ряд законодательных поправок, что облегчило использование средств Резервного фонда для поддержки бюджета и использования ресурсов Фонда национального благосостояния в целях улучшения функционирования банковской системы и финансовых рынков. Эти решения были приняты без общественного обсуждения и не вызвали критических высказываний ни в политических кругах, ни в средствах массовой информации. Осторожное обращение с бюджетом А.Кудрина сейчас широко приветствуется.

В настоящее время весь Резервный фонд поддерживает бюджет. Финансовый кризис и падение цен на сырье в конце октября 2008 г. привели к изменениям в Бюджетном кодексе, направленным на расширение условий, при которых может быть использован Резервный фонд. Ранее правительство могло привлекать средства фонда при падении доходов от экспорта нефти и газа. Теперь становится возможным компенсировать все виды снижения ожидаемых поступлений, и это может быть использовано также для помощи региональным бюджетам. Если цена нефти упадет ниже 70 долл. за баррель, правительство может привлечь средства Фонда без консультаций с Госдумой. Более того, Бюджетный кодекс все еще предусматривает использование средств Резервного фонда для возврата иностранного долга (для этой цели была использована часть Стабилизационного фонда), но маловероятно, чтобы этот механизм был бы задействован в среднесрочной перспективе, поскольку российский государственный долг был снижен до уровня, являющегося одним из самых низких в мире (3,4% ВВП).

Фонд национального благосостояния предоставляет ликвидность, необходимую для рефинансирования банков и выкупа российских ценных бумаг. Правительству было разрешено перевести 625 млрд. р. (около 22 млрд. долл.) из Фонда национального благосостояния в банк развития - ВЭБ, четвертый по величине российский банк по размеру активов, уполномоченный оказывать государственную помощь компаниям с начала финансового кризиса. Схема распределения этой ликвидности такова:

- максимальное количество средств - 450 млрд.р. (почти 18 млрд. долл.) было размещено на депозиты ВЭБ сроком до 31 декабря 2019 г. по ставке 7% годовых. Из этой суммы ВЭБ должен был предоставить субординированные кредиты без дополнительного обеспечения по ставке 8% годовых, что значительно ниже рыночных уровней, двум основным государственным банкам (ВТБ 200 млрд. р., или приблизительно 8 млрд. долл., и «Россельхозбанку» 25 млрд. р., или около 1 млрд. долл.), а также другим российским коммерческим банкам на определенных условиях: они должны иметь достаточно высокий рейтинг и получать субординированные кредиты и/или увеличивать свой уставной капитал от других акционеров. Общая сумма кредитов, выданных банку, не должна превышать 15% их акционерного капитала по состоянию на 1 октября 2008 г.;

- максимальное количество средств - 175 млрд. р. было предназначено для выкупа российских акций и облигаций (в конце ноября 2008 г. 85 млрд. р. уже было потрачено на рынках, 80% из которых было израсходовано на акции, остальные были инвестированы в ценные бумаги, являющиеся долговыми обязательствами).

Разделение Стабилизационного фонда на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния позволило использовать все нефтяные и газовые доходы и создать подушку безопасности, которая предоставляет России значительное пространство для маневра, чтобы справиться с последствиями текущего финансового кризиса и снижения цен на нефть.

Международные институты предсказывали для России на 2009 г. спад или сценарий позитивного роста (-0,7% МВФ, +2,3% ОЭСР), что могло бы казаться оптимистичным, учитывая коллапс главных движущих сил развития недавних лет (высоких цен на сырье, активного развития кредитования и бума на рынке недвижимости) и задержки в процессах корректировки банковских балансов.

Чтобы найти выход из этой ситуации, властям необходимо предпринять энергичные усилия. Постепенно и не всегда очень скоординировано был сделан выбор в пользу более экспансионистской бюджетной политики, которая должна широко распространяться на оба СФБ. 7 ноября 2008 г. В.Путин провозгласил план действий по оказанию помощи экономике, включая серию из 55 мер, ряд из которых не лишены протекционизма. 19 ноября 2008 г., выступая на съезде «Единой России», В.Путин развил этот план, понизив ставку налога на прибыль организаций на 4 % с 1 января 2009 г. и увеличив пособия по безработице и зарплаты в государственном секторе.

Недавние выкладки Министерства финансов показали, что Резервный фонд истощится в середине или конце 2010 г. Ожидаемые низкие цены на нефть в 40 долл. за баррель будут означать изъятие двух третей этого фонда в 2009 г. (2 трлн. р.), чтобы сбалансировать бюджет.

В российских условиях, где определенное число крупных корпораций напрямую контролируется членами правительства, которые посещают заседания своих советов директоров, и где близкие отношения между определенным числом олигархов и членов правительства можно было наблюдать, начиная с 90-х годов, безусловно, будет необходимо строго следить за использованием этих средств. Например, отсутствие ясности, окружающей выбор цен, по которым на рынке были выкуплены акции и облигации, или каким компаниям была оказана помощь непосредственно «Внешэкономбанком», - все это является потенциальным источником сговора и неожиданно полученных денег.

Необходимо отметить, что риск, связанный с деятельностью суверенных фондов благосостояния, захватывающих стратегические иностранные компании, как представляется, сегодня очень ограничен, поскольку Резервный фонд, вероятно, будет опустошен, а значительная часть Фонда национального благосостояния будет использована для инвестирования в российские компании. Но этот риск казался ограниченным еще до кризиса. Действительно, кроме того факта, что доля корпоративных акций и облигаций, в которых держатся средства фонда, в итоге ограничена, было установлено, что для уменьшения финансовых рисков средства, вкладываемые Фондом национального благосостояния, не должны превышать 5% уставного капитала любой из компаний.

Т.В.Городецкая

Revue d'economie finansiere. - 2009. - Р.73-81.

ПРОМЫШЛЕННОСТЬ

Состояние и проблемы авиационной отрасли Украины

В журнале «Экономика Украины» помещена статья Д.Прейгера, в которой подчеркивается, что авиационная отрасль относится к базовым, стратегически важным секторам экономики Украины, а НИОКР по созданию новой авиационной техники включены в категорию критичных технологий. В 2007 г. эта отрасль насчитывала 39 предприятий разной формы собственности, а также практически все составляющие инфраструктуры, позволяющие разрабатывать, испытывать, серийно изготавливать самолеты, авиационные двигатели, специальное оборудование, бортовую радиоэлектронную аппаратуру, авиационные агрегаты, выполнять НИОКР по технологиям производства и эксплуатации авиационной техники, осуществлять модернизацию и ремонт авиационной техники. На то время только в авиационной промышленности работали свыше 90 тыс. человек. Но сегодня имеющийся потенциал используется недостаточно, а сама авиационная отрасль находится под влиянием растущих проявлений системного кризиса. Касается это практически всех важнейших составляющих авиационной отрасли: авиастроения, авиационных перевозок, транспортной инфраструктуры. Поэтому анализ причин сложившейся ситуации и выработка научно обоснованных предложений относительно возможного ее улучшения видятся достаточно актуальными, в том числе в силу обязательств, принятых Украиной в контексте подготовки к проведению финальной части Евро-2012 по футболу.

Авиастроение. Ретроспективный анализ свидетельствует, что в свое время советская авиастроительная отрасль формировалась в составе проектно-конструкторских бюро по разработке документации и технологии производства самолетов, вертолетов и двигателей к ним, а также соответствующих заводов по их опытным и серийным выпускам, работавших на конечный результат. Существовала разветвленная система кооперационных связей, которая охватывала ведущие промышленные предприятия, действовала система подготовки и переподготовки кадров. Каждое специализированное направление авиастроительной отрасли возглавлял признанный не только в СССР, но и в мире генеральный конструктор, именем которого называли серию летательных аппаратов советского производства гражданского или военного назначения (Яковлева, Туполева, Сухого, Антонова, Ильюшина, Микояна и др.).

Наиболее заметным явлением в авиастроении Украины последних лет ее пребывания в составе Советского Союза следует, вероятно, считать известный сегодня во всем мире грузовой самолет Ан-124 «Руслан», первый опытный образец которого появился 26 декабря 1982 г. как результат плодотворной кооперации с предприятиями Российской Федерации и многих других советских республик. Через шесть лет (в декабре 1988 г.) были начаты испытания крупнейшего и самого тяжелого в мире грузового самолета Ан-225 «Мрия», способного перевозить груз весом до 250 т, который сначала предназначался для воздушной транспортировки космического корабля типа «Буран». Планировалось выпустить 5 ед. «Мрия», хотя до сих пор существует только один «экземпляр» этой мощной машины.

Самоликвидация СССР с последующим формированием полутора десятков новых государств была сопряжена с практически одномоментным разрушением устоявшихся кооперационных связей в промышленности, от которого вновь созданные страны до сих пор не могут опомниться. Что касается авиастроительной отрасли, то, как свидетельствует сегодняшняя ситуация, в наибольшей степени отрицательное влияние этих событий сказалось именно на Украине, чему есть много причин, и прежде всего -неэкономического характера.

В наследство Украине достались практически все главные звенья авиационного производства - разработчики самолетов и двигателей, опытные и серийные самолето-, двигателе- и приборостроительные предприятия, авиаремонтные заводы, отраслевые учебные заведения и научные учреждения. Однако за годы самостоятельности авиастроение на Украине подверглось уничтожающему разрушению, несмотря на то, что практически каждое новое правительство не обделяло эту отрасль вниманием в своих решениях. Однако целенаправленной государственной политики по сохранению и развитию прежних достижений авиационного производства ни одно из них не осуществило, как и не обеспечило рационального использования бюджетных средств, направлявшихся в отрасль. В украинском авиастроении проектные и производственные мощности не работают на конечный результат. Не достигнута необходимая «прозрачность» в экономической и финансовой деятельности государственных предприятий авиационной отрасли. До сих пор не внедрена мировая практика государственно-частного сотрудничества, которая нашла эффективное подтверждение в развитых странах мира, включая Российскую Федерацию. Поэтому самолетостроению Украины ни сегодня, ни в ближайшей перспективе (особенно в силу современных требований к параметрам экономичности, надежности и экологичное™ авиационной техники), по сути, нечего предложить внутренним и иностранным авиакомпаниям из собственного нового серийного производства. Даже достигнутые договоренности с отдельными постсоветскими и африканскими странами в отношении закупки самолетов украинского (несерийного) производства практически не выполняются или выполняются с неоднократным откладыванием сроков поставки и после непосредственного вмешательства высших руководителей государства. В частности, до сих пор не выполнены договоренности многолетней давности: с Азербайджаном и Казахстаном - в отношении поставки Ан-148; Ливией и Египтом - в отношении Ан-74; с ОАЭ - в отношении Ан-32. В конце 2008 г впервые за последние три года со стапелей Харьковского государственного авиационного производственного предприятия (ХГАПП) спустили новый самолет Ан-74ТК-300 Д. Самолет должен быть передан Ливии после выполнения программы заводских и сертификационных испытаний. На сегодня завод имеет задолженность в 9 самолетов и заверяет, что при государственной поддержке в 400 млн. гривен ни в 2009 г. выпустит не менее 3 ед. (ранее выпускалось по 5-6 ед. в месяц).

За годы независимости украинское самолетостроение не концентрировалось на производстве той или иной конкурентоспособной машины, а все время находилось «в поиске», расходуя огромные государственные субсидии. Серийный выпуск ни одной новой модели самолетов с использованием авиастроительных мощностей страны даже 17 лет спустя не начат. Всемирно известное КБ имени О.Антонова в экономическом аспекте двигалось отдельно от авиазавода «Авиант» и Харьковского авиазавода (ныне - ХГАПП, где, по состоянию на сентябрь 2008 г., на разных стадиях производственного процесса и готовности находилось 19 самолетов, строительство которых не могут завершить, по сообщению руководства предприятия, из-за отсутствия необходимых денежных средств), которые вынуждены были сами искать себе заказы и своими силами доводить отдельные проектно-конструкторские разработки КБ имени О.Антонова. Двигателестроительные заводы и соответствующие проектно-конструкторские предприятия тоже пытались выжить самостоятельно. Поэтому объединение всех этих объектов хозяйствования в единый концерн, осуществленное слишком поздно - лишь в 2007 г., не только не способствовало возрождению авиационной отрасли, а наоборот - разрушило связи, которые еле прослеживались на то время. Впоследствии этот концерн вынуждены были расформировать и создать новое объединение, где главную роль отдали КБ имени О.Антонова. Вместе с тем, по убеждению автора статьи, такая мера уже не способна реально исправить ситуацию в авиационной отрасли. В лучшем случае она будет способствовать приоритетному финансированию, опять-таки, не производства летательных аппаратов, а создания новых их проектов без доведения до серийного выпуска.

В таком контексте стоит напомнить, пишет автор, что в период после распада СССР этим АКБ были разработаны и созданы опытные образцы очень многих моделей, но ни одна из них до сих пор не вышла на серийное производство. Между тем большинство из них морально устарело и нуждается в усовершенствовании с учетом новых достижений мировой авиационной отрасли. Достаточно перечислить: Ан-38 (1994 г.), который десять лет спустя был модернизирован и заменен на Ан-28; Ан-70 (1994 г.), программа испытаний которого до сих пор не завершена; Ан-140 (1997 г.; начало разработки -1987 г.), который на сегодня произведен в количестве 15 ед.; Ан-72 (выпуск начат еще в 1977 г.), который впоследствии был модифицирован в Ан-74 (сегодня производство различных модификаций продолжается на ХГАПП); грузопассажирский Ан-74ТК-300 (2001 г.), который производится в ограниченном количестве, в том числе как модификация Ан-74ТК-300-У1Р; Ан-148 (декабрь 2004 г.), судьба которого до сих пор не решена. Кроме названных, были попытки создать самолеты Ан-180, Ан-218, Ан-88 и др.

Для организации серийного выпуска такого количества моделей (если перед их разработкой было доказано, что на них существует достаточный реальный спрос) нужны развитая кооперация украинских промышленных предприятий и широкое производственное сотрудничество с авиастроительными компаниями, признанными в мире, которого также не хватает. (Мировой опыт доказывает: лидерами авиа- и двигателестроения Airbus, Boeing, Bombardier, EADS, Embraer, General Electric, Pratt&Whitney, Snecma, Rolls-Royce) становятся интегрированные структуры, выполняющие весь комплекс работ по созданию, серийному производству и обеспечению эксплуатации соответствующей продукции). В сложившейся ситуации вступление Украины в ВТО может нести с собой серьезную дополнительную угрозу внутреннему авиастроению, если откроется бестаможенный рынок для всех типов иностранных самолетов (и даже тех, которые были в эксплуатации) для осуществления международных (не исключено - и внутренних) полетов. Опыт компании Wizz Air, которая в 2008 г. проникла на рынок пассажирских авиаперевозок Украины и намерена в ближайшие пять лет разместить здесь 14 собственных самолетов и освоить 500 маршрутов (из которых 45% - местные и 55% - международные), является ярким подтверждением высказанного беспокойства. Ведь известно, что эти рейсы могли бы выполняться с использованием украинского самолета Ан-148.

Ниже подробнее рассмотрены история, состояние и проблемы авиастроения Украины в контексте производства наиболее разрекламированных моделей и модификаций самолетов семейства «Ан»: Ан-70, Ан-140, Ан-148 и Ан-124.

Известно, что над программой создания оперативно-тактического военно-транспортного самолета короткого взлета и посадки Ан-70 (технический и эксплуатационный потенциал самолета позволяет создавать на его базе варианты и модификации для военных и гражданских нужд) РФ и Украина работали на основании межправительственных соглашений 1993 и 1999 гг. Госзаказчиками были определены министерства обороны обеих стран, а главным предприятием по выпуску самолета -завод «Авиант». В перспективе он должен был производиться также в РФ (на самарском заводе «Авиакор»). На то время Российская Федерация была согласна финансировать 72-80% стоимости проекта, заказывая для своих ВВС 169 самолетов, а Украина -соответственно, 20-28% (64 ед.). В 1999 г. был создан международный консорциум «Средний транспортный самолет», в состав которого, кроме АНТК, вошли авиационные заводы, производившие серийные самолеты, а также разработчики и производители двигателей и оборудования. Консорциум проводил совместную научно-исследовательскую, производственную и хозяйственную деятельность, обеспечивал кооперацию и объединение финансовых, материальных и других ресурсов с целью решения задач сертификационных испытаний, производства, продажи, лизинга и послепродажного обслуживания Ан-70. Он был единственным юридическим лицом, владевшим правами разработчика и производителя этого самолета.

С ноября 1998 г. проводились совместные государственные летные испытания по основному этапу программы, которые планировалось завершить до 2002 г. Самолет демонстрировался на аэрокосмическом салоне «Ле Бурже - 99», презентовался на заседании представителей стран НАТО, перед этим (в 1998 г.) - в Кёльне для Бундестага и Бундесвера Германии, где получил высокую оценку определенных западногерманских специалистов. Именно тогда отдельные компании ФРГ подключились к программе строительства европейского транспортного самолета для нужд НАТО под кодом Ан-7Х (на базе Ан-70). Был даже создан международный консорциум «АэроТрейд». Однако реальные шаги для продвижения базового самолета в Европу и до настоящего время не сделаны. Некоторые эксперты считают такую идею политической утопией, хотя это не мешает представителям АНТК периодически заявлять о высоком интересе к нему со стороны НАТО. Возможно, это и стало одной из весомых причин того, что летом 2006 г. Российская Федерация на правительственном уровне сообщила о выходе из проекта, а год спустя (в июле 2007 г.) прозвучало заявление Украины о готовности самостоятельно довести его до конца. Программа государственных испытаний была остановлена в 2006 г., и только в конце 2008 г. ее возобновили на Украине (выполняется так называемый «этап Б»). Одновременно начали появляться заявления о возвращении РФ в проект после согласования государственных долей в интеллектуальной собственности самолета.

Анализируя ситуацию, складывающуюся вокруг Ан-70, следует отметить, что на реализацию проекта из государственного бюджета Украины ежегодно выделяются денежные средства (только за 2006-2007 гг. - 300 млн. гривен; преимущественно - заводу «Авиант»), однако почти ежегодно провозглашаются новые сроки серийного освоения самолета. По некоторым оценкам, затраты на программу Украины и Российской Федерации уже достигли около 1,5 млрд. долл. Потребность в новых инвестициях для завершения государственных испытаний этого самолета оценивается в 130-140 млн. долл. Но если принять во внимание информацию некоторых СМИ о том, что на заводе «Авиант» начаты работы по модернизации электронного оборудования и систем самолета, а его модель все время дорабатывается и совершенствуется, то указанных денежных средств вряд ли хватит. Сообщается также, что сегодня киевский завод «Авиант» ведет сборку первых двух серийных Ан-70 для Министерства обороны Украины в соответствии с заключенным в 2001 г. контрактом, а срок их выпуска переносится на 2011-2012 гг. В подтверждение этих намерений объявлено о подготовке и передаче правительству Украины концепции нового закона «Об общегосударственной целевой оборонной программе и закупке военно-транспортного самолета Ан-70», по которому сроком передачи первого серийного самолета министерству обороны Украины определен 2011 г.

Исследуя взаимоотношения Украины и РФ в контексте продолжения работы над самолетом, кое-кто из экспертов пытается обосновать возможность возвращения в проект Российской Федерации ее внутренними проблемами в части выпуска собственного военно-транспортного самолета Ил-76 или пятикратным превышением суммы штрафных санкций, которую, по их мнению, должна выплатить российская сторона Украине, над денежными средствами, необходимыми для «доводки» самолета Ан-70. Вместе с тем такие предположения официально не подтверждаются российской стороной, как не подтверждается и влияние на поведение РФ некоторых проблем концерна Airbus в части выпуска общеевропейского военно-транспортного самолета А400М для нужд НАТО. По сообщениям украинских СМИ, существует договоренность между Европейским аэрокосмическим оборонным концерном (EADS) и российским авиационно-космическим агентством («Росавиакосмос») от 2 июня 2001 г. о сотрудничестве. Ею предусмотрено, что РФ будет принимать активное участие в подготовке самолета А400М, в частности, разрабатывать крыло, шасси и стабилизатор, проектировать узлы крепления мотора, испытывать модель в аэродинамической трубе.

Преувеличены, по убеждению автора публикации, и заявления в отношении проблем с Ил-76. Его модернизированный двигатель «Бурлак» отвечает требованиям Международной организации гражданской авиации (ICAO), благодаря чему этот самолет способен осуществлять полеты в любом регионе мира. Поэтому более вероятным видится вариант, по которому Украине придется собственными силами завершать работы над проектом, что возможно лишь в случае обеспечения «прозрачной» схемы расходования привлеченных денежных средств, и искать потребителей Ан-70 среди стран Азии, в частности в Китае, и т. д. Но при этом следует принять во внимание неизбежную конкуренцию со стороны как государств ЕС и НАТО, так и Российской Федерации. Стоит также отметить, что Украина не имеет достаточных возможностей для полноценного производства этой машины. Например, крыло для нее изготавливается в Ташкенте, но этот завод вошел в ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» (OAK) Российской Федерации, которое теперь будет влиять на выпуск им продукции. Все это требует взвешенного подхода к перспективам Ан-70.

Как уже указывалось, с 1997 г. ведет свою неординарную историю другой новый на то время региональный грузопассажирский самолет украинской конструкции - Ан-140 (реально это разработки 1987 г.). Еще в 1996 г. было подписано российско-украинское межправительственное соглашение об определении самарского завода «Авиакор» главным по серийному выпуску Ан-140, хотя и Украина оставила за собой право выпуска этой модели на ХГАПП (следует учитывать, что страна - производитель конечной продукции имеет определенные экономические и другие преимущества во всей технологической цепочке). Тогда рынок Украины оценивался в 40-60 таких машин.

Осуществленные маркетинговые исследования подтвердили, что к числу аналогов самолета Ан-140 относились известные иностранные самолеты: ATR-42-300/500 франко-итало-английского концерна Air; F50HP фирмы Fokker Aircraft; DASH-8-300 фирмы Bombardier и SAAB-2000 фирмы SAAB. Было также установлено, что Ан-140 не уступает им по транспортным возможностям (максимальной коммерческой загрузке, пассажироемкости, дальности полетов), по длине взлетно-посадочной полосы и топливной эффективности. Между тем продажная цена самолета Ан-140 была определена в 8 млн. долл., т.е. намного ниже, чем для перечисленных конкурентных аналогов. В 1999 г. на ХГАПП началось серийное производство самолетов Ан-140, а 25 апреля 2000 г. он получил Сертификат типа. С целью увеличения выпуска таких самолетов ХГКПП обратилось к «Авиакор - Авиационный завод» в Самаре, которому поручалось работать над этой машиной, с предложением по активизации работ над ней. После этого, уже на межгосударственном уровне, за два года здесь была налажена действенная кооперация: ХГАПП направило в Самару свой техперсонал, поставило 70% агрегатов на первую машину, передало оборудование для летно-испытательной станции, что позволило в декабре 2003 г. выпустить первый самолет российского производства, который впоследствии, в 2005 г., был представлен на «МАКС-2005». На то время десятилетняя перспективная потребность России в новых региональных самолетах оценивалась приблизительно в 100 ед. На регулярные авиационные линии самолет вышел в 2002 г. В то же время эксперты отмечают не до конца решенную проблему обеспечения этой машины украинским двигателем (в том числе для ее модификаций).

Следует отметить, что украинско-российское сотрудничество в самолетостроении и ракетно-космической промышленности рассматривалось в десятилетней Программе к Договору о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной (подписанному в Киеве 31 мая 1997 г.) как приоритетное направление создания и развития структурообразующих производств двух государств. Но, как подтвердила практика их взаимоотношений, этого оказалось мало. Необходимы еще экономический интерес, государственная поддержка, определенная перспектива. Можно предположить, что на то время не все перечисленные компоненты были в наличии. Поэтому, вероятно, реально работы над турбовинтовым ан-140 в России начаты лишь в июле 2003 г., и то - по инициативе украинской стороны (тогда же в Омске был налажен выпуск другой «Ановской» модели - Ан-72П - в рамках совместной украинско-российской ассоциации Ан-74 «УРАН»).

С целью популяризации Ан-140 летом 2002 г. создана украинско-российская компания по пассажирским перевозкам «Аэромост - Харьков», которая, приобретя 3 самолета Ан-140, начала выполнять рейсы между Харьковом и Москвой, Киевом, Симферополем и другими городами. Впоследствии было открыто сообщение между Харьковом и Киевом со столицей Словакии. В 2004 г. на «Авиакоре» изготовлен второй самолет Ан-140. Налаживалось украинско-российское сотрудничество с Ираном, которому были проданы 12 ед. Ан-74-200 и где самолету Иран-140 в 2003 г. разрешено осуществлять пассажирские рейсы внутреннего назначения. В октябре 2003 г., во время визита президента Украины в Ливию, были подписаны контракты с ХГАПП о поставке ливийской авиакомпании Air Libya 5 пассажирских самолетов Ан-140 (впоследствии эта страна от них отказалась и начала закупку Boeing). Завод «Авиант» получил заказ от ливийской стороны на 4 «пожарные» машины Ан-32П. Позднее Ливия дополнительно заказала самолет Ан-74ТК-300 и 2 самолета Ан-74ТК-200С (медицинских). Ан-32П поступили в Ливию лишь в 2006 г. Остальные же заказы практически не выполнены, хотя, как уже отмечалось, в конце 2008 г. VIP-самолет был выпущен на ХГАПП, с последующей его передачей заказчику (сообщалось, что соответствующие испытания завершатся в январе 2009 г.).

К концу 2008 г. общий выпуск Ан-140 составил по 3 ед. на украинском и российском заводах и 9 ед. на иранском (здесь работают еще над 3 самолетами разной модификации, причем заметно растет доля комплектующих иранского производства). На сегодня массовых заказов авиапредприятиям Украины и РФ на этот самолет нет, в связи с чем его перспективу еще надлежит определить с учетом летно-технических и экономических показателей, особенно - по сравнению с современными зарубежными аналогами. К сожалению, две аварии, произошедшие с самолетом в Иране и Азербайджане, и гибель пассажиров тоже отрицательно повлияли на имидж этой модели.

Анализ состояния дел в авиастроительной промышленности Украины на примере самолета Ан-140 показывает, что ее предприятия тяжело адаптируются к рыночным условиям хозяйствования, жесткой конкуренции на мировом рынке и падению спроса на внутреннем.

К сожалению, такая же история может повториться и с украинским региональным турбореактивным самолетом Ан-148. Сотрудничество Украины с Российской Федерацией по его производству начато в декабре 2004 г. Проектно-конструкторские и другие подготовительные работы по этой модели были выполнены в 2001-2004 гг. В свое время (в 2005 г.) самолет получил высокую оценку президента России В. Путина и тогдашнего премьер-министра Украины Ю.Тимошенко, которые считали, что его совместное производство будет иметь для обеих стран стратегическое значение. Было решено начать серийный выпуск самолета сразу на двух заводах - «Авиант» и в Воронежском акционерном самолетостроительном обществе (ВАСО). Предполагалось выпустить 480 ед., половину из которых - для стран СНГ. Первый «твердый» заказ самолет получил летом 2005 г. (стоимостью 18 млн. долл.), когда авиакомпания «КрасЭйр» (РФ) подписала с российской лизинговой компанией «Ильюшин Финанс Ко.» (ИФК) контракт по финансовому лизингу 15 самолетов Ан-148-100 в течение 10 лет. Тогда желание приобрести самолет высказали также авиакомпании «Пулково», «Волга-Днепр» и «АэроСвит». В целом «твердых» и потенциальных заказов на самолет Ан-148 было свыше 100, что давало возможность организовывать его серийный выпуск. Нужно было, чтобы россияне закупили на Украине лицензию на эту машину и начали ее производство. Но там не торопились, поскольку никто не давал государственных (со стороны Российской Федерации) гарантий.

Лишь три года спустя (в 2007 г.) проектно-конструкторская документация на серийный выпуск Ан-148 передана в Россию, но при этом не обошлось без пиар-скандала. Как уже отмечалось, в кооперацию по производству самолета, кроме предприятий России, вовлечены участники из еще 12 стран мира (в целом 241 предприятие). Стоит также отметить, что б февраля 2007 г. самолет получил сертификат летной годности Межгосударственного авиационного комитета (МАК). По данным экспертов на то время, Украина до конца 2007 г. должна была выпустить первый серийный самолет, а в дальнейшем - выпускать по 24-25 ед. в год. Утверждалось, что у украинских заводов есть заказ на 45 самолетов, в том числе на 34 Ан -148-100 общей стоимостью свыше 200 млн. долл. - для России. В расчетах с РФ использовалась специальная схема, связанная с тем, что, закупая самолеты, Россия выплачивает Украине не всю их стоимость, а «украинский вклад», ведь они производятся в кооперации. Эти свои затраты РФ частично компенсирует из госбюджета. В госбюджете Украины тоже ежегодно предусматриваются денежные средства на удешевление кредитов предприятий, задействованных в их производстве и приобретении. Подчеркивалось, что существуют подписанные контракты на 12 ед., которые российские потребители должны получить через государственную лизинговую компанию ИФК. Протоколами о намерениях иностранных компаний предусматривалось закупить 89 самолетов указанной модели. На то время стоимость 1 машины оценивалась почти в 20 млн. долл. В минпромполитики Украины приводят данные, согласно которым потребность РФ в самолетах типа Ан -148 до 2020 г. составляет 200-250 ед. План производства гражданских самолетов OAK на 2008-2012 гг., утвержденный решением правительства РФ от 28 марта 2007 г., предусматривает, в частности, продать % ед. Ан -148 воронежской сборки, а также создать вместе с Украиной центры по послепродажному обслуживанию самолетов. На Украине в феврале 2007 г. начали работы по серийному выпуску этой машины, причем уже в том году было обещано изготовить два самолета: один - для Казахстана, второй - для Украины (на разной стадии готовности на заводе находятся свыше 10 машин такой модели). В государственном бюджете Украины на 2007 г. на поддержку выпуска двух самолетов было предусмотрено 80 млн. гривен, а на 2008 г. -200 млн. гривен. До 2010 г. завод имеет намерение выпустить 34 ед., в том числе 7 ед. для Казахстана. К сожалению, в 2007 г. самолет в серийном варианте так и не появился, и лишь в конце 2008 г. первый из них (Ан-148-100В) был передан АНТК имени О.Антонова государственной компании «Лизингтехтранс». Планы производства до 2012 г. составляют 40 ед., из них на 2008-2009 гг. - 6 ед. В ВАСО одновременно в 2008 г осуществлялись работы над четырьмя самолетами серийного выпуска, где до 50% комплектующих обеспечиваются украинскими предприятиями.

16 января 2008 г. Украина и Российская Федерация создали координационный орган по серийному производству и реализации самолетов Ан-148, а также двигателей Д-436-148 и А1-450МС. При этом согласовано участие предприятий авиационной промышленности РФ в проектировании и производстве агрегатов, комплектующих изделий и систем самолета. Между тем на АНТК имени О.Антонова разрабатывается новая модификация Ан-148 на 99 пассажирских мест (по убеждению автора статьи, прямой конкурент Superjet-100).

Таким образом, проведенный анализ не дает оснований ожидать развертывания масштабных работ по выпуску машины Ан-148, тем более - с акцентом на выполнение заказов именно Российской Федерацией, активно работающей с международными компаниями над производством собственного регионального реактивного самолета аналогичного назначения. Более реальным видится расширение взаимодействия с Ираном (если это будет делаться достаточно оперативно, пока его рынок доступен) и другими неевропейскими странами.

Как известно, 31 октября 2008 г. подписан украинско-иранский пятисторонний Меморандум по самолету Ан-148, в котором зафиксированы намерения Исламской Республики Иран (ИРИ) закупить и произвести в кооперации с украинскими и российскими предприятиями 50 самолетов этой модели. При этом Иран добился включения пункта, позволяющего ему получать ее новые модификации для нужд собственных авиаперевозчиков. Привлекает внимание настойчивый интерес иранской компании HESA, подчиненной министерству обороны ИРИ, к возможным военным модификациям Ан-140 и Ан-148, и особенно - к импорту авиастроительных технологий. Безусловно, это требует от украинской стороны соблюдения всех норм режима контроля за экспортом военных технологий в Иран. Следует также учитывать, что на иранском авиарынке Украине придется конкурировать не только с западными компаниями (сегодня отношения здесь находятся под строгим государственным контролем), но и с российскими авиастроителями, в частности - по вопросу поставки в Иран самолетов Ту-204 и технологий их производства.

Итак, будущее самолета Ан-148 также оказывается достаточно проблематичным. Свет в конце тоннеля, по убеждению автора, следует искать в пространстве не только СНГ, но и Ближнего Востока, Южной Америки и Африки.

В этом контексте интерес вызывает и авиастроительная история со всемирно известным лайнером Ан-124 «Руслан». За 1982-1995 гг. его производство (в модификациях Ан-124-100 и Ан-124-100М-150) осуществлялось на предприятиях Украины и Российской Федерации. В результате выпущены 56 самолетов (цена каждого составляет 100 млн. долл.), из которых 25 сегодня эксплуатируются при коммерческих перевозках (в том числе 7 ед. - на Украине, 10 ед. - в РФ компаниями «Волга-Днепр» и «Полет», остальные - в Ливии и ОАЭ).

В последнее время в СМИ опять появляется информация о возможном возобновлении совместного выпуска этой машины в модернизированном варианте Ан-124-100М-150 (следует отметить, что еще в 2003 г., на «МАКС-2003», было подписано соглашение о возобновлении ее выпуска в модификации Ан-124-100. Но такое соглашение не реализовано. Позднее, на «МАКС-2007», этот вопрос вновь был оформлен соглашением, которое, к сожалению, тоже не выполняется). Между тем сертификат на модернизацию Ан-124 получен в июне 2007 г., а это означает, что самолет будет отвечать международным стандартам, вступающим в силу в 2012 г.

Бизнес-план по возобновлению производства самолета Ан-124 подготовлен специалистами компании Ernst&Young. По их расчетам, для этого необходимо около 3-4 млрд. р. (600-800 млн. гривен), а стоимость 1 ед. составит 150-160 млн. долл. Отмечается, что возобновление производства самолетов можно считать экономически оправданным, если заказ на них достигнет не менее 40 ед. Такой объем до 2027 г. гарантирует (при ежегодном выпуске не менее 2 ед.) OAK, к которой поступил соответствующий заказ крупнейшего оператора «Русланов» - авиакомпании «Волга-Днепр». Представители самой OAK считают, что до 2030 г. потребность в таких самолетах составит 71 ед. Однако до настоящего времени они не получили официального сообщения о сроках начала и объемах производства машин, хотя в апреле 2008 г., в ходе своего визита в Украину, тогдашний председатель правительства РФ В. Зубков заверял, что оно начнется уже в IV квартале того года. Можно предположить, что такая задержка имеет определенные основания, но открыто о них никто не говорит. Для Украины важно не упустить время: ведь мировые компании (как и российские) не стоят на месте, выжидая, пока появятся новые конкурентоспособные летательные аппараты от украинских предприятий, тогда как авиарынок крупногабаритных и нестандартных грузов ежегодно возрастает на 10-15%. Сегодня на этом рынке украинско-российскому СП Ruslan International Ltd. принадлежит около трети перевозок.

Таким образом, завершая обзор ситуации в авиастроительной отрасли Украины, следует отметить, что существующие здесь проблемы кроются в самой системе определения приоритетов в развитии авиационной отрасли, которая недостаточно учитывает мировые тенденции; несовершенной системе определения перспективной потребности государства и других стран в самолетах определенных моделей; слабости менеджеров, которые должны обеспечивать реализацию спроса; слишком длительной подготовке к выпуску серийных моделей самолетов, которая иногда приводит к их моральному старению еще до начала выпуска; отсутствии в отрасли единого вертикально интегрированного комплекса и т. п. В этих условиях разрозненные и временами недостаточно последовательные правительственные действия не могут коренным образом изменить ситуацию, даже если в государственном бюджете на финансирование авиационной отрасли ежегодно предусматриваются значительные денежные средства. Недостаточными темпами развиваются международная производственная и маркетинговая интеграция (определенные достижения отмечаются лишь относительно Ан-74), а также участие Украины в международных авиационных структурах, которое является первоосновой для обеспечения положительного имиджа страны и утверждения ее как влиятельной европейской авиационной державы.

В таком контексте целесообразно подчеркнуть, что указом президента Украины от 27 июня 2008 г. № 597/2008 введено в действие решение СНБОУ от 30 мая 2008 г. «О состоянии выполнения государственной комплексной программы развития авиационной промышленности Украины на период до 2010 г. и первоочередных задачах развития отечественного авиастроения», в котором констатируется, что кабинетом министров Украины не обеспечено надлежащее выполнение этой программы, и в частности ее главной задачи - роста производства и продажи украинской авиационной техники. В нем также отмечается, что за 2002-2007 гг. указанная государственная программа профинансирована из государственного бюджета Украины лишь на 19,8%, отдельная бюджетная программа по государственной поддержке самолетостроения через механизм удешевления кредитов была введена лишь с 2007 г. Это привело к фактической остановке серийного производства самолетов, отставанию авиастроительной отрасли от мирового уровня в научно-исследовательской, проектной и производственной сферах, сокращению количества высококвалифицированных специалистов в этой отрасли. Признано необходимым осуществить безотлагательные меры по обеспечению подготовки и утверждению в установленном порядке стратегии развития авиационной промышленности и гражданской авиационной техники на период до 2020 г., которая бы определила на долгосрочный период: политику в авиастроительной отрасли в отношении производства конкурентоспособной продукции с учетом присоединения Украины к ВТО; стратегические направления модернизации и развития производственного, конструкторского, научно-исследовательского и кадрового потенциалов авиастроительной отрасли; меры по ускорению инновационного развития этой отрасли, развитию высоких наукоемких технологий для повышения научно-технического потенциала авиационной промышленности; действия по заключению соответствующих соглашений о стратегическом партнерстве и обеспечении разноплановых прикладных научных исследований при участии иностранных партнеров; направления совершенствования организационно-управленческой системы и научно-проектной структуры кооперации. Поручено разработать и утвердить государственную программу обновления парка украинских авиакомпаний самолетами типа Ан-140 и Ан-148 на период до 2015 г. и внедрить механизмы стимулирования украинских авиаперевозчиков к приобретению ими самолетов отечественного производства. Актуальность именно последнего предложения подтверждается следующим анализом.

Авиаперевозки. Ситуация в украинском авиастроении непосредственно влияет на состояние и развитие авиационных перевозок в стране. Анализ подтверждает, что только за первые десять лет самостоятельного развития Украины объемы грузовых авиаперевозок сократились в 8,3 раза, а пассажирских - в 12,5 раза. При этом пассажирооборот уменьшился с 16,1 млрд. пкм в 1990 г. до 1,7 млрд. в 2000 г., а доля этого вида транспорта в общем пассажирообороте страны упала с 7% до 1%. Такое падение до сих пор не исправлено, ведь в 2007 г. (по отношению к объемам 1990 г.) грузов самолетами перевезено только 53,8%, пассажиров - 33,9%, а доля этого вида транспорта в общем пассажирообороте страны составляет 6%. Однако в последние годы некоторое оживление в этом отношении все же наблюдается. В грузовых авиаперевозках, благодаря увеличению среднего расстояния транспортировки 1т груза, грузооборот вырос с 0,1 млрд. ткм в 1990 г. до 0,4 млрд. в 2007 г., а доля авиационного транспорта в общем грузообороте страны достигает 0,1%. Во внутренних грузоперевозках конкуренцию воздушному флоту составляют автомобильный транспорт и железная дорога. Вероятно, сдерживает авиаперевозки также состояние аэропортов, их взлетно-посадочных полос и аэронавигационного оборудования.

В силу этого в грузовых авиаперевозках наблюдается постепенное выравнивание среднего расстояния перемещения 1 т груза и расстояния ее перевозки в международном сообщении (если в 2000 г. эти показатели относились как 1:1,025, то в 2007 г. - как 1:1,003), что, по мнению автора статьи, свидетельствует о постепенном исчезновении грузовых авиаперевозок внутри страны. При этом в пассажирских авиаперевозках отмечается такая же тенденция. В данном случае соответствующие показатели относились как 1:1,184 (в 2000 г.) и 1:1,172 (в 2007 г.). Кроме того, анализ свидетельствует о постепенном вытеснении местного воздушного флота из авиационных перевозок (т.е. из использования воздушного пространства страны), а также о замещении его иностранными компаниями и самолетами. Как правило, иностранных перевозчиков отличают более совершенные техника и организация перевозок, благоприятные тарифы и некоторые нетарифные преимущества.

Парк самолетов украинского производства, приспособленных к осуществлению региональных перевозок (прежде всего, Ан-24 и Як-40), физически и морально устарел, характеризуется низкой экономической эффективностью, недостаточной комфортабельностью, малыми остатками ресурса эксплуатации, а также не полностью отвечает требованиям безопасности. Эксперты указывают, что, в соответствии с эксплуатационной директивой Госавиаадминистрации Украины, эксплуатанты обязаны оборудовать все воздушные суда тремя обязательными системами (предупреждения о сближении с землей, предупреждения о столкновении и аварийных радиомаяков), каждая из которых стоит по 300-400 тыс. долл. Из-за высокой стоимости самолеты советского производства такими системами не оснащались. Как следствие, из 1037 самолетов, включенных в Государственный реестр Украины, лишь 479 имеют сертификат летной годности. Следовательно, большинство самолетов стоят на земле. Проведенные учеными экспертные оценки эффективности пассажирских самолетов в зависимости от типа и года ввода в эксплуатацию каждого из них свидетельствуют, что среди украинских ближнемагистральных воздушных судов лишь Ан-140 и Ан-148 достаточно конкурентоспособны, тогда как среди дальнемагистральных судов образцов украинского производства вообще нет. Усугубляет ситуацию и тот факт, что страны ЕС и США вводят запрет на полеты над своей территорией самолетов устаревшего типа, что обусловливает необходимость постоянного обновления машинного парка и переоснащения предприятий авиатранспортной отрасли в целом.

В этом контексте целесообразно напомнить: еще четыре года назад Федеральное авиационное управление (ФАУ), входящее в структуру министерства транспорта США, приняло решение о том, что Украина не придерживается стандартов авиационной безопасности, определенных ИКАО, и страна была переведена из категории I (куда США зачисляют государства, соблюдающие эти стандарты) в категорию II (государств, их не соблюдающих). Главной причиной такого решения считается отсутствие на Украине мер по жесткому контролю за нарушителями норм безопасности полетов и нормы о применении к ним финансовых санкций. На практике это означает введение ограничений для единого украинского авиаперевозчика, осуществляющего регулярные пассажирские рейсы в США, - компании «АэроСвит», а также для «Авиалиний Антонова», перевозящих грузы между Украиной и США. Конечно, перевозчики из стран категории II, которые уже осуществляют рейсы в США, могут и в дальнейшем делать это под усиленным надзором ФАУ. Однако открытие новых рейсов в эту страну возможно лишь при условии использования самолетов американских перевозчиков или самолетов перевозчиков из стран категории I по так называемому соглашению «мокрого лизинга». Важно, чтобы все спорные вопросы со США были сняты как можно скорее, поскольку уже в 2010 г. Украина должна присоединиться к «горизонтальному соглашению» по европейскому воздушному пространству. Поэтому целесообразно принять все законы, регулирующие авиатранспортную отрасль, ввести все авиационные правила, правила допуска к рынку перевозок и распространить их сначала на отечественных авиаперевозчиков (с тем, чтобы они смогли приспособиться к ним), а уже потом решить вопрос по открытому небу. Актуальность этого вопроса подтверждается еще и тем, что с 11 сентября 2007 г. авиакомпании «Украинско-Средиземноморские авиалинии» запрещено осуществлять перевозки в страны ЕС. В конце 2008 г. Европейская комиссия оставила в «черном списке» ненадежных авиаперевозчиков три украинские компании: Ukraine Cargo Airways (государственное предприятие министерства обороны), Ukraine Mediterranean Airlines и Volare Aviation (no правилам, изменения в этот список вносятся каждые три месяца; в I квартале 2009 г. в него внесена еще одна украинская компания - «Мотор Сич»).

Санкции, введенные со стороны США, могут также отрицательно сказаться на выполнении Украиной грузовых авиаперевозок в интересах НАТО (стоимость действующего контракта с Организацией по материально-техническому обеспечению НАТО (NAMSA) на предоставление до 2012 г. гарантированного доступа к стратегическим авиатранспортным мощностям Украины оценивается в 600 млн. евро). Поэтому не случайно в Концепции развития транспортно-дорожного комплекса Украины на среднесрочный период и до 2020 г. относительно авиационного транспорта предусматриваются, прежде всего, принятие государственных целевых программ развития и обеспечения безопасной деятельности гражданской авиации Украины; завершение процесса отделения аэропортов от предприятий, осуществляющих авиационные перевозки, с дальнейшей передачей аэропортов (кроме Государственного международного аэропорта «Борисполь» и региональных аэропортов) в сферу управления облгосадминистраций; создание независимого органа по расследованию авиационных происшествий.

В этих условиях национальные авиакомпании оснащают (вынуждены оснащать) свой воздушный флот преимущественно самолетами иностранного производства. В частности, крупнейшая авиакомпания Украины (ежегодно перевозит свыше 1 млн. пассажиров) «АэроСвит», которая создана в 1994 г. в форме ЗАО (здесь действует смешанный -государственный и частный - капитал) и обслуживает крупнейшую маршрутную сеть на Украине в составе 60 международных линий (они связывают Украину с 29 государствами мира), имеет в своем распоряжении 13 иностранных воздушных судов, в том числе 11 среднемагистральных самолетов Boeing 737 и 2 дальнемагистральных самолета Boeing 767. В соответствии с соглашением, подписанным этой компанией с концерном Boeing, до 2015 г. она расширит свой флот еще на 14 самолетов Boeing 737 NG («новая генерация»). Кроме того, компания имеет намерения до 2011 г. приобрести еще 11 его самолетов в лизинг, которые заменят эксплуатируемые сегодня машины. Парк самолетов другой крупной авиакомпании «Международные авиалинии Украины», которая основана в 1992 г., первой в СНГ получила сертификат IOSA и была внесена в международный реестр качества IATA, состоит из 15 машин исключительно типа Boeing 737. Коммерческая сеть этой авиакомпании охватывает 70 стран мира, в которые еженедельно осуществляется 300 регулярных рейсов (из них 150 - в страны Европы). В планах компании - ежегодно дополнительно пополнять свой парк тремя аналогичными машинами. Оснащают свой воздушный флот самолетами иностранного производства и другие украинские авиакомпании, и прежде всего «Донбэссаэро». Иначе говоря, осуществляется процесс так называемой «аэрофикации» территорий страны западными самолетами, поэтому уже в 2007 г. около половины авиаперевозок в Украине выполнены ими.

Между тем наблюдается дальнейшая концентрация отправлений и приема пассажиров (это касается как международных перевозок, так и перевозок во внутреннем сообщении) аэропортами Киева, а также Киевской и Донецкой областей, где работают названные авиакомпании. Сегодня доля аэропортов перечисленных регионов в пассажирских авиаперевозках составляет, соответственно, 35,6, 39,2 и 12,8% (вместе 87,6%, тогда как в 1995 г. она была на уровне лишь 58,2%). Оценивая сложившуюся ситуацию, следует учитывать: такая концентрация отрицательно влияет на возможности развития авиационной инфраструктуры в других регионах, вынуждает пассажиров ехать в столицу или в центр Донбасса для осуществления воздушных путешествий, усложняет решение проблем Евро-2012 по футболу. Конечно, подробный анализ ситуации, характеризующей развитие авиационной инфраструктуры каждого города Украины, требует отдельного рассмотрения по каждому из них и не вмещается в рамки настоящей статьи, но обобщенные данные по Украине выглядят следующим образом.

В транспортной системе Украины авиационный транспорт не является ведущим. В 2007 г. среднесписочное количество его штатных работников составило 13,8 тыс. человек, или около 1,4% общей занятости в сфере транспорта. Еще меньше доля этой отрасли в капитальных вложениях государства.

За проанализированный семилетний период в авиационную отрасль вложено лишь 994,8 млн. гривен, или 0,92% всех инвестиций в основной капитал вида экономической деятельности «транспорт и связь», что в 1,5 раза меньше доли занятых. По мнению автора стати, это является одной из главных причин недостаточно активного развития авиационной отрасли и всех ее составляющих (включая аэропорты). Снижается роль украинской авиации в развитии сферы транспортных услуг на международном рынке перевозок, ухудшается соотношение между экспортом услуг воздушного транспорта и их импортом (в 2000 г. оно составило 3,3:1, а в 2007 г. - 2,75:1), хотя абсолютные объемы экспортно-импортных операций с использованием воздушного флота возрастают достаточно заметными темпами.

Практически не заметна также роль авиационного транспорта в реализации экспортно-импортных грузопотоков через границы Украины в физическом измерении: в 2007 г. соответствующие объемы составили лишь 17,53 тыс. т (экспорт - 6,77 тыс. т, импорт - 9,48 тыс. и транзит - 1,28 тыс. т), или 0,003% всего внешнеэкономического грузопотока через границы Украины.

Анализ свидетельствует: как и большинство других видов транспорта, воздушный находится на стадии становления рыночных основ, что, прежде всего, связано со становлением частной и коммунальной форм собственности (в первую очередь, это касается транспортных средств и аэропортов). В 2006 г. практически все воздушные грузовые перевозки осуществлены частным транспортом; в пассажирских перевозках его доля составила 84,1%, самолетов коммунальной собственности - 11,4% и государственной - 4,5%. В пэссажирообороте эти показатели еще выше: 91,6%, 7,2% и 1,2% (за 2007 г. соответствующие данные отсутствуют). Поэтому, по мнению автора, целесообразно разработать долгосрочную программу государственно-частного сотрудничества в авиационной отрасли, где предусмотреть необходимое частное инвестирование производства (на базе всесторонней кооперации с предприятиями стран ЕС, США, Российской Федерации и других государств, где существует развитый потениал авиастроения) украинской авиатехники, которая бы отвечала международным стандартам по всем показателям безопасности и экологичности, для обеспечения потребностей в пассажирских и грузовых перевозках, модернизации аэропортов и др.

Как известно, 5 марта 2008 г. распоряжением кабинета министров Украины одобрена концепция государственной целевой программы развития аэропортов на период до 2020 г., которую, по решению СНБОУ от 16 мая 2008 г. «О предупреждении и нейтрализации угроз национальной безопасности, связанных с проблемами развития аэропортов Украины», кабинету министров Украины поручено доработать во время подготовки соответствующей программы.

К наиболее противоречивым постулатам указанной концепции, по мнению автора, следует отнести утверждение, будто для повышения эффективности контроля и управления, создания благоприятных условий для привлечения инвестиций и ускоренного развития аэропортов, предоставления государству реальных инструментов влияния на деятельность аэропортов необходимо возвратить их в государственную собственность и обеспечить дальнейшее финансирование с привлечением денежных средств государственного бюджета. Автор уверен, что государственное влияние на деятельность аэропортов может осуществляться и при частной собственности - через соответствующие законы, нормативно-правовые акты и т. д. Государственную форму собственности целесообразно сохранить на аэропорты, которые могут выполнять особые государственные функции. Стоит применять совместное государственно-частное финансирование на основании четкой программы развития каждого аэропорта. Этому должны предшествовать всеохватывающий анализ деятельности аэропортов с учетом их правовой принадлежности, технического состояния, воспроизводственного процесса, плана развития в соответствии с региональными экономическими программами и т. п., а также определение эффективности использования всех элементов инфраструктуры и действующих объектов. Учитывая большое значение аэропортов в социально-экономическом развитии регионов, автор статьи считает необходимым сохранить государственную собственность на земли их расположения, с выделением дополнительных резервных площадей для будущего расширения, если существует реальная база для увеличения пассажирских и грузовых перевозок. Негосударственным аэропортам землю следует предоставлять исключительно в аренду на установленный законодательством срок. Очень важно обеспечить публичное и профессиональное обсуждение проекта государственной программы, чего, к сожалению, не было сделано в отношении одобренной концепции.

Экономика Украины. - 2009. - №6.- С.4-21.

СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО

Ситуация в российском сельскохозяйственном секторе и аграрная политика РФ

В издании ОЭСР Agricultural Policies in Emerging Economies содержится информация о состоянии и перспективах развития аграрных секторов развивающихся экономик. Ниже изложено основное содержание главы, посвященной России.

Оценка политических факторов

- Россия сохраняет высокую степень таможенно-тарифной защиты границ в отношении импорта основных видов сельскохозяйственной продукции, бюджетные трансферты в аграрный сектор увеличиваются. При высоком экономическом росте, способствующем увеличению доходов населения и бюджетных поступлений, правительство проводило все более протекционистскую политику. Поддержка производителей в текущем десятилетии усилилась по сравнению с еще недавно низким ее уровнем, который наблюдался после финансового кризиса 1998 г.

- Поддержка производителей производилась преимущественно за счет тарифной защиты от импортной продукции. Особенно большую выгоду от такого все более усиливающегося протекционизма получили мясной и сахарный секторы. Бремя этой поддержки несут внутренние потребители, которые, покупают продукты по ценам, превышающим международный уровень. Зерновой сектор, ориентированный на экспорт, наоборот, имеет цены ниже мировых. Инфраструктурные недостатки приводят к неполному использованию экспортных возможностей и в свою очередь понижают местные цены. Недавно экспорт зерна также подвергся прямому налогообложению, что было частью мер по борьбе с ростом продовольственных цен.

- Около двух третей бюджетных трансфертов производителям направлялось на производственные затраты и инвестиции, в значительной степени за счет снижения кредитных ставок. Целью правительства в широком плане является повышение внутреннего производства и конкурентоспособности; с недавнего времени большее внимание уделяется поддержке сельскохозяйственных технологий, животноводства и зерноводства.

- Новым и вызывающим одобрение фактором является внимание к развитию услуг для производителей, таких как консультирование, распространение опыта и информационные системы. Ассигнования на сельскохозяйственные исследования, образование, инфраструктуру и маркетинг в реальном выражении несколько увеличились.

- Заметна четкая ориентация на решение проблем более широкого плана. Главными вопросами повестки дня аграрной политики стали устойчивое развитие аграрного сектора и устойчивое использование сельхозземель, для них разработаны специальные программы. Планируются крупные инвестиции в сельскую электро- и газификацию, развитие сельских поселений. Сельские жители получили доступ к недорогим кредитам для жилищного строительства и приобрели возможность диверсифицировать свою деятельность.

- После принятия нескольких крупных среднесрочных программ поддержки сектора появились основы для проведения более долгосрочной политики. Хотя федеральное правительство сохраняет ведущую роль в формировании политических целей и в финансировании основных мер поддержки, регионы имеют свободу в отношении определения своих конкретных мер поддержки, на которые в настоящее время распространяются выработанные правила ««финансирования.

- Новые программы в сфере аграрной политики предусматривают рост государственных расходов на поддержку сельскохозяйственного сектора. Однако имеется озабоченность, связанная с тем, что выделение государственных средств может стать самоцелью из-за того, что не учитываются возможности потенциальных получателей осваивать выделяемые средства. Кроме того, большая часть из этих государственных средств предназначается для снижения кредитных ставок и поэтому аграрный сектор будет иметь более высокие уровни задолженности. Текущий финансовый кризис, который охватил уже и реальный сектор, еще больше увеличивает уязвимость сельскохозяйственной отрасли в отношении долговых рисков.

- Опора на контролируемые государством компании в реализации некоторых мер поддержки, таких как льготные кредиты и лизинг, может помешать развитию конкурентных услуг в этих сферах.

- Несмотря на усиленное внимание, которое в последнее время уделяется модернизации аграрного сектора, а также устойчивому его развитию, по-прежнему преобладает неэффективная поддержка, искажающая цены факторов производства и продукции. Существенное перераспределение ресурсов в сторону мер, повышающих эффективность и конкурентоспособность аграрного сектора, в долгосрочном плане обеспечит большие выгоды производителям и одновременно принесет пользу потребителям.

Краткое изложение тенденций в аграрной политике. Программа развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг. была принята в качестве продолжения приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса», реализованного в 2006-2007 гг. В ней предусмотрено значительное увеличение бюджетных расходов на аграрный сектор, а также реализация мер, направленных на улучшение социальных условий в сельских районах. Мясной сектор выиграл от усиления таможенно-тарифной защиты границ, для него предусмотрена дополнительная помощь. В 2006-2008 гг. в целях смягчения воздействия роста энергетических цен отрасли были предоставлены специальные топливные субсидии. В 2008 г. было достигнуто соглашение с индустрией удобрений, предусматривающее сдерживание роста цен на удобрения в течение пяти лет. Консультации по вступлению в ВТО продолжались, однако членство РФ в этой организации - дело будущего. В конце 2007 г. были использованы меры, направленные против продовольственной инфляции, включая налоги на экспорт зерна, снижение импортных тарифов на основные виды продовольствия и ограничение на розничные цены продовольственных товаров. С середины 2008 г. в агропродовольственном секторе возникли проблемы с денежными потоками, что побудило правительство рассмотреть специальные меры помощи.

- Оценочная поддержка производителей (% PSE) в 2005-2007 гг. равнялась 14%, в 1995-1997 гг. - 19%. После существенного снижения в конце 90-х годов уровень поддержки увеличился, однако он остается значительно ниже среднего по ОЭСР, равного 26% в 2005-2007 гг.

- В 2007 г. показатель поддержки производителей снизился, поскольку меньшее их количество получило ценовую поддержку. Имело место также значительное увеличение мировых цен, что уменьшало разрыв между мировыми и внутренними ценами на продукцию, конкурирующую с импортом. Увеличено налогообложение основных экспортных товаров.

- На долю самых искажающих форм поддержки (базирующихся на производстве продтоваров и переменной использования факторов производства) приходилось почти 84% общего показателя PSE в 2005-2007 гг.

- Цены, получаемые сельхозпроизводителями, были в среднем на 10% выше существовавших на мировых рынках в 2005-2007 гг. (NPC, номинальный коэффициент защиты производителей) по сравнению с 9,0% в 1995-1997 гг. Доходы сельхозпроизводителей в 2005-2007 гг. были на 16% выше тех доходов, которые были бы ими получены при реализации продукции по мировым ценам (NAC, номинальный коэффициент помощи производителям). Эта разница меньше по сравнению с 1995-1997 гг., когда она составляла 24%.

Таблица

Основные экономические и сельскохозяйственные показатели России в

2005-2007 гг.

Реформа системы социального обеспечения в Российской Федерации

- В 2005-2007 гг. выплаты по отдельным видам товаров (Single Commodity Transfers, SCT), составляли 69% от общей PSE. Мясо птицы, свинина, говядина и сахар получают самую высокую поддержку, показатель % SCT на эту продукцию составлял от 24% до 40%. В то же время зерновой сектор стал получать меньше поддержки. Большие вариации показателя % SCT по продовольственным товарам показывает нерациональное использование ресурсов в агросекторе.

- Согласно оценочному показателю поддержки потребителей (% CSE), аграрная политика в 2005-2007 гг. накладывала на потребителей неявный налог в размере 15%, что представляло собой значительный рост по сравнению с 1995-97 гг., когда этот налог составлял 7,0%.

- В 2005-2007 гг. оценочный показатель поддержки общих услуг (% GSSE) составлял 22% от общей поддержки сельского хозяйства (TSE). Эта доля росла в течение большинства последних лет.

- Общая поддержка сельского хозяйства в 2005-2007 гг. достигла 1,0% ВВП (% TSE). Это заметное снижение по сравнению с 1995-1997 гг., когда она равнялась почти 3,0%.

Политический контекст: краткий обзор. В 2007 г. доля сельского хозяйства в ВВП составляла около 5,0%, а в общей занятости - 10%. Россия является крупным импортером агропродовольственной продукции, которая составляет почти 14% в общем импорте страны. Производство в аграрном секторе устойчиво восстанавливается после глубокого спада в 90-е годы. Хозяйственная структура представлена как крупными, так и небольшими хозяйствами, обеспечивающими в основном собственное потребление. Крупные хозяйства («сельскохозяйственные организации») в 2007 г. обеспечили 43% общего объема сельхозпроизводства, остальное было получено за счет семейных хозяйств (7,0%) и небольших приусадебных участков (50%). На сельские районы приходится чуть более одной четверти населения страны, многие из них испытывают социальные проблемы и депопуляцию. В 2007 г. 28% потребительских расходов домохозяйств приходилось на продовольствие.

Главные политические задачи и инструменты. Федеральный Закон «О развитии сельского хозяйства» (2006 г.) определяет следующие шесть задач аграрной политики: повышение конкурентоспособности и качества агропродукции; устойчивое развитие сельского хозяйства, повышение жизненного уровня сельского населения; сохранение и восстановление природных ресурсов, используемых в аграрном секторе; формирование эффективно функционирующего аграрного рынка и развитие рыночной инфраструктуры; создание благоприятного инвестиционного климата в агропродовольственном секторе; поддержка паритета цен факторов аграрного производства и выпускаемой продукции. Данный закон является рамочным документом, а действия правительства определены государственной программой развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг. Эта программа включает первые три из шести задач, т.е. конкурентоспособность, сельское развитие и ресурсосбережение. Эти задачи преобразуются в программе в конкретные цели, которые в течение пятилетнего периода будут достигнуты за счет реализации политических мер и финансирования. Общими целями программы являются стимулирование отечественного аграрного производства и улучшение социальной и демографической ситуации в сельских районах. Оба процесса рассматриваются как взаимодополняющие. Среди инструментов достижения заявленных целей приоритет отдается содействию доступу к финансированию сельхозпроизводителей и сельских жителей. Особое значение придается капитализации и технологической модернизации производства и улучшению социальной инфраструктуры в сельских районах. Программой предусматриваются конкретные меры помощи мелким хозяйствам и сельским домохозяйствам. Новым моментом является сосредоточенность на услугах, предоставляемых производителям, таких как консультирование, распространение опыта и информирование.

В последние годы российское правительство начало вводить новые нормативно-правовые и административные основы аграрной политики. Во-первых, это касается новых принципов взаимодействия федерального центра с регионами. При сохранении ведущей роли государства в формировании ключевых политических задач и в финансировании основных мер поддержки, регионы получили свободу в отношении определения своих конкретных мер поддержки наряду с дополнительной финансовой ответственностью. Во-вторых, была инициирована серия крупных федеральных программ, а это означает, что для реализации мер по поддержке широко применяется программный подход.

Россия применяет широкий спектр инструментов аграрной политики; она является крупным импортером агропродовольственной продукции и использует меры таможенно-тарифной защиты границ в отношении импорта, дополняемые прямыми ценовыми субсидиями. В экспортоориентированных секторах используются рыночные интервенции и экспортные пошлины. Большая часть бюджетной поддержки предназначается для субсидирования процентных ставок, переменных и капитальных затрат, а также для капитальных субсидий. Сельхозпроизводители получают льготы от косвенной поддержки в виде списания и реструктуризации долгов и различных преференций по налогам и социальным взносам.

Рост цен на продовольственные товары. В последние годы в условиях существенного экономического роста и растущих цен на товары проблемой продолжала оставаться высокая инфляция. Денежно-кредитная и бюджетно-налоговая политика балансировала между борьбой с инфляцией и сдерживанием реального обесценения рубля. С середины 2007 г. инфляция начала расти, и особенно ускоренными темпами в период октябрь 2007 г. - май 2008 г. В июне 2008 г. рост цен замедлился.

Главными инфляционными факторами были продукты питания и энергия. К декабрю 2007 г. продовольственные цены увеличились на 15,6% по сравнению с декабрем 2006 г., а в сентябре 2008 г. они на 30% превышали уровень конца 2006 г. Это оказало сильное влияние на семейные бюджеты, поскольку на продукты питания приходится в среднем до 28% расходов домохозяйств и эта доля увеличивается до 50% в группе домохозяйст8, имеющих самые низкие доходы.

В связи с этим правительство приняло серию антиинфляционных мер, включая: ужесточение кредитно-денежной политики (была увеличена ставка рефинансирования ЦБР и повышены резервные требования для банковской системы); экспортные ограничения (в период ноябрь 2007 г. - июнь 2008 г. были введены пошлины на экспорт зерна); стимулирование импорта (импортные пошлины на основные виды продуктов питания, как молоко и молочная продукция, сыры, некоторые виды растительного масла и овощей, были временно снижены); замораживание розничных цен (было достигнуто соглашение с крупными производителями продовольствия и представителями торговых сетей о замораживании цен на шесть групп социально значимых продовольственных товаров, включая хлеб, молоко и кефир, подсолнечное масло и яйца (первоначально действие соглашения должно было охватывать период конец октября 2007 г. - конец января 2008 г., однако оно было продлено до конца апреля 2008 г.).

Среди основных продуктов питания самый большой рост цен в 2008 г. отмечался на хлеб и хлебобулочные изделия (приблизительно на 52%), молоко и молочную продукцию (на 40%), сливочное масло (на 50%), подсолнечное масло (примерно на 94%), картофель (приблизительно на 46%). Подорожали также так называемое красное мясо и мясо птицы (примерно на 25%), яйца (на 20%), сахар (примерно на 7,0%).

Государственная программа развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг.

Программа является основным документом, определяющим действия правительства по поддержке аграрного сектора. Она стала преемницей приоритетного национального проекта, который был реализован в 2006-2007 гг., и продолжает реализацию основных мер по поддержке, заложенных в национальном проекте. Другие меры, предпринимаемые за рамками проекта, также были включены в новую государственную программу.

На реализацию пятилетней программы из федерального бюджета планируется выделить 551,3 млрд. р. (22 млрд. долл.). По многим статьям федеральные расходы обусловлены софинансированием из региональных бюджетов и из внебюджетных источников.

Государственная программа включает пять компонентов: устойчивое развитие сельских территорий; создание базовых условий для сельхозпроизводства; развитие приоритетных подотраслей сельского хозяйства; достижение финансовой устойчивости аграрного сектора; регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Каждый компонент детализирован в конкретные задачи и мероприятия. Они дополнены пятилетним бюджетным планом и критериями оценки каждой задачи. Исполнение целевого финансирования контролируется федеральным Министерством сельского хозяйства.

Первый компонент программы связан с повышением уровня жизни сельского населения, улучшением инфраструктуры и жилищных условий для сельских жителей. Второй компонент содержит меры по поддержанию почвенного плодородия и развитию услуг в сфере сельского хозяйства. Третий компонент предусматривает поддержку племенного животноводства, элитного семеноводства и развитие таких видов деятельности, как производство льна, рапса и многолетних насаждений, овцеводство, коневодство и ряд других. Четвертый, самый крупный по бюджетному финансированию компонент предусматривает, главным образом, расходы, связанные с субсидированием процентных ставок по кредитам сельхозпроизводителей и сельских домашних хозяйств. Пятый компонент программы, касающийся регулирования аграрного рынка, включает финансирование зерновых интервенций, разработку стандартов на мясо, мониторинг ситуации с поставками и наличием основных сельскохозяйственных продтоваров.

Большинство мер аграрной политики, о которых говорится ниже, реализуются в рамках новой государственной программы.

Сельскохозяйственная политика

Политика поддержки цен и доходов. Главным инструментом ценовой поддержки в России является таможенно-тарифная защита, однако принимается и несколько внутренних практических мер.

Прямые платежи за тонну реализуемых мяса, молока, яиц и шерсти обеспечиваются из региональных бюджетов. В 2006-2007 гг. около 74% таких выплат приходилось на молоко. В 2008 г., после резкого роста стоимости кормов, производители мяса птицы и свинины получили дополнительные субсидии из федерального бюджета. В зерновом секторе федеральные субсидии доступны производителям льна и конопли, а некоторые регионы обеспечивают субсидии на зерно, картофель и некоторые другие культуры. В целом платежи из расчета на 1 т продукции составляют небольшую долю от общей поддержки производителей, в 2006-2007 гг. они равнялись в среднем 3,0% от PSE (оценочной поддержки производителей).

С 2001 г. Россия применяет рыночные интервенции в зерновой рынок, проводимые Федеральным агентством по регулированию продовольственного рынка. Этот механизм базируется на диапазоне между установленными минимальными и максимальными ценами. Когда рыночные цены падают ниже нижнего уровня этого диапазона, правительство начинает выводить зерно с рынка (закупочная интервенция). Когда рыночные цены поднимаются выше верхнего уровня диапазона, зерно выпускается на рынок (товарная интервенция). Поставка зерна производится при максимальных ценах. Выброс зерна на рынок может быть реализован либо через закупки зерна по минимальным ценам, либо путем предоставления кредитов под залог зерна. Диапазоны интервенционных цен устанавливаются отдельно на мукомольную и кормовую пшеницу, рожь, кормовой ячмень и кукурузу. В период закупочной интервенции правительство может ограничить импорт зерна, а в период товарной интервенции может быть ограничен экспорт. Возможность получения зерновых залоговых кредитов в периоды низких цен является новым механизмом, предусмотренным законом 2006 г. о развитии сельского хозяйства. Операционные процедуры этого механизма пока не определены. Другим важным изменением в интервенционном механизме является исключение из интервенционных закупок посредников/трейдеров. Это требует новых логистических механизмов, связанных с принятием зерна непосредственно от производителей, но они еще не внедрены. Исключение посредников может затруднить интервенционные закупки в сезоне 2008/2009 гг.

Зерновые товарные интервенции были реализованы в период октябрь 2007 г. - июнь 2008 г. с целью сдерживания внутренних цен. На рынок было поставлено около 1,3 млн. т зерна (почти 85% от общих интервенционных запасов), преимущественно в крупных индустриальных центрах и в импортирующих зерно регионах. В начале сезона 2008/2009 гг. ситуация на зерновом рынке радикально изменилась. В 2008 г. был собран самый большой урожай начиная с 1990 г., составивший 108 млн. т. Вследствие этого в середине 2008 г. цены на зерно начали резко падать. Из федерального бюджета для финансирования закупочных интервенций было выделено 34 млрд. р. (1,2 млрд. долл.). По состоянию на начало декабря 2008 г. было закуплено 2,5 млн. т зерна стоимостью около 12,5 млрд. р. (444 млн. долл.). Однако зерновые аналитики прогнозировали, что возможность интервенционной системы по выбросу зерна на рынок не превысит 5,5 млн. т, главным образом из-за ограничений складской и логистической системы. Такая ситуация побудила правительство к рассмотрению дополнительных мер, направленных на повышение экспорта.

Имеется несколько типов субсидий на содержание животных и на гектар посевных площадей, но они не имеют большого значения в общей бюджетной поддержке. Селекционеры элитного поголовья скота получают выплаты за каждое выращенное животное. С 90-х годов федеральные выплаты на содержание одной головы сельскохозяйственного животного выплачивались овцеводам и оленеводам, а с 2008 г. -коневодам. Эти программы реализуются в контексте политики поддержания традиционного стиля жизни некоторых национальных меньшинств в России. Погектарная поддержка предоставляется за обработку и создание посевных площадей.

Льготные кредиты и производственные субсидии. Льготные кредиты являются одной из главных мер поддержки сельхозпроизводителей, которая обеспечивается в форме субсидирования процентных ставок по банковским займам. Ассигнования на субсидирование процентных ставок были главной статьей расходов в приоритетном национальном проекте 2006-2007 гг. и составляли до 45% пятилетних расходов Государственной программы развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг. Федеральные средства передаются для использования регионам, но по некоторым типам кредитов это делается при условии, что они также будут выделять на них собственные средства.

Все категории производителей (сельхозорганизации, небольшие фермы семейного типа и домохозяйства) имеют право на льготные процентные ставки. Субсидии могут предоставляться также по кредитам, выданным производственным кооперативам, занимающимся переработкой сельскохозяйственной продукции, а в отдельных случаях и переработчикам пищевых продуктов. Субсидируются различные типы кредитов, включая краткосрочные (до одного года) и инвестиционные (до двух, пяти или до восьми лет).

Субсидия предоставляется непосредственно заемщику, ее величина определяется на основе ставки рефинансирования ЦБР и варьируется в зависимости от того, кто ее получает. Для сельхозорганизации и переработчиков пищевых продуктов субсидия устанавливается на уровне двух третей ставки ЦБР (действующей во время заключения кредитного контракта). Когда кредиты выдаются для строительства животноводческих комплексов или для покупки сельхозтехники, региональные правительства должны субсидировать не менее одной трети ставки ЦБР. Для малых хозяйств и производственных кооперативов субсидия на процентную ставку составляет 95% ставки рефинансирования, при этом региональные власти должны дополнять федеральную часть не менее чем 5,0% ставки ЦБР. Заемщик покрывает разницу между банковской кредитной ставкой и просубсидированной частью ссудного процента.

Начало реализации приоритетного национального проекта в 2006 г. обеспечило значительный рост субсидированного кредитования. Дальнейший рост кредитования сельского хозяйства является одним из ключевых направлений Государственной программы развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг. Масштабы и охват субсидированного кредитования в последние годы существенно увеличились. Эта политика распространилась на долго- и среднесрочные заимствования, ранее субсидированные процентные ставки предоставлялись только на краткосрочные кредиты. Был расширен список заемщиков, теперь он включает домашние хозяйства и производственные кооперативы, диверсифицированы цели, на которые могут предоставляться кредиты. Например, в 2007 и 2008 гг. производственные кооперативы и переработчики пищевых продуктов могли дополнительно получать субсидированные кредиты для закупки хлебопекарной муки отечественного производства и дополнительных сырьевых товаров, а также для финансирования услуг, связанных с транспортировкой молока. Сельские домашние хозяйства теперь имеют право на субсидирование процентных ставок по кредитам для развития бизнеса, не связанного с сельским хозяйством. В период конец 2005 г. - середина 2008 г. субсидированное кредитование в номинальном исчислении увеличилось более чем в четыре раза (примерно со 125 млрд. р. до приблизительно 580 млрд. р.).

Большинство субсидированных займов, предоставленных сельхозорганизациям, были получены для строительства, реконструкции и модернизации животноводческих комплексов. В 2006-2007 гг. такие работы были завершены примерно на 510 объектах и продолжаются на 3000 других. Кратко- и среднесрочные заимствования были также связаны с животноводческим сектором и использовались для закупки машин, оборудования, племенного скота и различных средств производства для обеспечения функционирования новых и реконструированных животноводческих подразделений.

Субсидированные кредиты небольшим семейным фермам и домашним хозяйствам предоставлялись для закупки всех средств производства и инвестиций с целью увеличения реализуемой доли продукции в таких хозяйствах. Объем субсидированных займов, предоставленных мелким заемщикам, увеличился с 300 млн. р. (11 млн. долл.) в 2005 г. до 49 млрд. р. (1,9 млрд. долл.) в 2007 г. и за период январь - май 2008 г. достиг почти такого же уровня. Однако подобное заимствование охватило только 3,0% от общего числа небольших ферм и домашних хозяйств, тех, кто активно стремился получить дополнительные средства для финансирования коммерциализации своего производства.

Начиная с 2005 г., федеральные и региональные расходы, связанные с субсидированием процентных ставок, существенно выросли (приблизительно с 12 млрд. р. в 2005 г. до 79 млрд. р. в 2008 г.). В значительной мере это является следствием расширения практики льготного кредитования, а также того, что субсидии являются кумулятивными и частично покрывают займы предыдущих годов.

Дополнительной статьей расходов является главный аграрный банк -«Россельхозбанк», 100% акций которого находится в федеральной собственности. По данным МСХ России, этот банк в настоящее время обеспечивает около 60% объема льготного кредитования агропродовольственного сектора. Ассигнования «Россельхозбанку», предусмотренные Государственной программой развития сельского хозяйства, первоначально предназначались для развития возможностей банка по обслуживанию мелких заемщиков. Этот план предполагал расширение сети местных отделений банка, набор и обучение дополнительного персонала для обслуживания мелких заемщиков. Работа с мелкими заемщиками связана с повышенными издержками и обычно не привлекает частные банки. В 2006 г. федеральное правительство инвестировало в «Россельхозбанк» 10,1 млрд. р. (0,37 млрд. долл.), а в 2007 г. -6,9 млрд. р. (0,27 млрд. долл.) В 2008 г. первоначально планировалось инвестировать 2,0 млрд. р. (80 млн. долл.), но, согласно более недавней информации, из федерального бюджета банку должен был быть передан 31,5 млрд. р. (1,31 млрд. долл.). Эта сумма будет в основном использована для покрытия дефицита ликвидности банка с тем, чтобы удовлетворить заявки на льготные кредиты.

Помимо льготных кредитов имеется ряд прямых субсидий на средства производства и инвестирование. Эта поддержка предоставляется аграрным организациям и небольшим фермам, но не сельским домашним хозяйствам. Она включает субсидии на покупку минеральных удобрений, химикатов, элитных семян и транспортировку семян в районы с неблагоприятными погодными условиями для выращивания кормовых культур. В 2006-2007 гг. из-за резкого роста цен на топливо субсидировались горюче-смазочные материалы, использованные в посевную кампанию. В конце 2008 г. было принято решение вновь предоставить 10 млрд. р. (около 424 млн. долл.) для субсидирования топливных расходов. Животноводы могут получать субсидию на покупку племенного молодняка и на искусственное осеменение. Хозяйства, специализирующиеся на выращивании племенного скота, получают финансовую помощь в приобретении быков-производителей.

Помощь на средства производства включает также такие программы, как государственный лизинг сельхозтехники и племенного скота. Государственная компания «Росагролизинг» совместно с «Россельхозбанком» получает значительные федеральные средства для капитализации. Выдаются также инвестиционные субсидии на строительство и реконструкцию хозяйственных построек и на ирригационные нужды. Большая часть вышеперечисленной деятельности реализуется в рамках Государственной программы и финансируется за счет федерального и региональных бюджетов. Помощь на средства производства может предоставляться и в регионах, но главная политика реализуется в рамках Государственной программы. Совокупные расходы по всем программам, приведенным выше (исключая субсидии по процентным ставкам), в 2006-2007 гг. в среднем составляли 9,0% от общей PSE, при примерно равном финансировании из федерального и региональных бюджетов.

Одним из недавних событий политики, направленной на снижение стоимости средств производства в сельском хозяйстве, было соглашение по удобрениям, достигнутое в октябре 2008 г. между правительством и российскими производителями удобрений. Последние будут поставлять минимальные количества удобрений на внутренний рынок по ценам, не превышающим согласованные максимальные уровни. Со своей стороны, правительство отменило экспортный налог на удобрения. Это соглашение будет оставаться в силе до 2012 г.

Во второй половине 2008 г. агропродовольственный сектор ощутил влияние финансового кризиса. Непосредственное его воздействие проявилось с двух сторон. Розничная торговля и переработчики, испытывая ограничения на выдачу кредитов, начали задерживать платежи производителям сырья. Одновременно и производители испытывали трудности с получением кредитов, как для текущих операций, так и для инвестирования. Ухудшение ситуации с движением денежной наличности в секторе побудило МСХ и главных акционеров агробизнеса рассмотреть специальные меры помощи. В момент подготовки публикации создавался стабилизационный пакет для «Россельхозбанка». МСХ предлагал также обязать банки не пересматривать процентные ставки по текущим займам, а также не ужесточать требования по кредитным гарантиям. Некоторые представители агробизнеса предлагали ослабить резервные требования к тем банкам, которые кредитуют агропродовольственный сектор, и давать рассрочку по имеющимся сельхозкредитам. Сокращение банковского кредитования создает существенную проблему для реализации Государственной программы развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг. В частности, это касается части программы по преференциальному кредитованию, поскольку субсидирование процентной ставки, предусмотренное программой, полностью связано с банковским кредитованием. Ожидается, что в положения программы будут внесены изменения, отражающие последние финансовые события.

Налоговая политика. Единый сельскохозяйственный налог (ЕСХН) для сельскохозяйственных товаропроизводителей был принят в 2003 г., при этом они могли перейти на новый налог или оставаться на общем режиме налогообложения. ЕСХН взимается в размере 6,0% с разницы между суммой валовых доходов и суммой расходов сельхозорганизации. Налогоплательщики, перешедшие на ЕСХН, освобождаются от уплаты подоходного налога, налога на имущество, единого социального налога и, исключая особые случаи, от налога на добавленную стоимость. По состоянию на 2008 г. приблизительно 65% сельхозорганизации перешли на новый налог.

Сельхозорганизации, не перешедшие на ЕСХН, получают льготы по налогу на прибыль организаций, применяемому к их доходам от сельхозсырья и переработанной продукции. В настоящее время в этом случае применяется нулевой налог на прибыль организаций по сравнению со стандартной ставкой 24%. МСХ предлагает продлить действие этой льготы до 2012 г.

В дополнение к льготам, связанным с ЕСХН, имеются другие преференции по НДС, относящиеся к агропродовольственным товарам. Сниженный НДС со ставкой 10% (против стандартного размера 18%) установлен на живой крупный рогатый скот и птицу. Такая же льготная ставка применяется к ряду основных продовольственных товаров, как мясо, молоко и молочные продукты, растительное масло и маргарин, сахар, яйца и овощи. Ряд ресурсов, включая фуражное зерно, кормовые смеси, муку и жмых из семян масличных культур, также продаются с НДС, равным 10%.

В 2007 г. общая сумма налогов и социальных выплат, собранных с сельхозорганизации на всех уровнях бюджетной системы, составляла 82,7 млрд. р. (3,2 млрд. долл.). Доля НДС была самой большой и составляла 35%, единого социального налога - 24%, ЕСХН - только 1,5%.

Биотопливная полигика. Россия располагает большими лесными ресурсами для производства биомассы, а также неиспользуемыми сельхозземлями, которые потенциально могут служить для выращивания биотопливных культур. Интерес к биоэнергии в последние годы увеличился. Федеральная целевая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 гг.» предусматривает выделение 55,8 млн. р. (2,2 млн. долл.) для финансирования разработок технологий и оборудования для производства энергии из биомассы. С целью содействия исследованиям, разработки пилотных проектов и инициирования законодательства по проблемам биотоплива недавно была создана Российская национальная биотопливная ассоциация.

Однако в настоящее время специальная политика, которая поддерживала бы производство биотоплива, не проводится, хотя в 2008 г. федеральное правительство объявило о намерении принять программу развития производства биотоплива. Эта программа будет предусматривать доведение производства этанола до 2,0 млн. т в год, а также строительство и реконструкцию 30 этаноловых заводов. Имеются и инициативы на региональном уровне. Например, в Ростовской области была подготовлена региональная программа развития биотопливного производства, которая предусматривает производство биодизельного топлива для использования в сельском хозяйстве.

Земельная политика и организационно-правовые формы хозяйствования. Двумя основными федеральными законами, которые регулируют отношения по поводу использования земель сельскохозяйственного назначения, являются Земельный кодекс 2001 г. и закон «Об обороте земель сельхозназначения» 2002 г. Последний находится в постоянном развитии, в него вносятся многочисленные поправки. Важная часть земельных проблем, связанных главным образом с конкретным применением более широких федеральных норм, регулируется региональным законодательством.

В последние годы некоторые регионы начали предпринимать специальные меры для возвращения земель в сельхозоборот. Они включают субсидирование затрат на межевание и выделение земли собственникам земельных долей; субсидирование затрат на регистрацию прав собственности на землю; а также упрощение юридических процедур, связанных со сделками с землями сельскохозяйственного назначения. Некоторые регионы покупают пустующие земли у сельского населения. Эта политика нацелена главным образом на пожилых людей.

Первоначальная приватизация в сельском хозяйстве в основном была завершена в 90-х годах и привела к возникновению многочисленных организационно-правовых форм частных сельхозпредприятий. В текущем десятилетии система собственности диверсифицировалась, как и категории сельхозпроизводителей.

Согласно Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г., в стране насчитывалось 48179 сельхозорганизации, которые в значительной степени были преемниками бывших колхозов и совхозов. Около 80% из них имели организационно-правовой статус акционерных компаний или производственных кооперативов, 5,0% были государственными или муниципальными предприятиями и 15% имели другие организационно-правовые формы. Перепись 2006 г. выделяет крупные и средние сельхозорганизации, на долю которых приходится почти 79% сельхозугодий, а на долю каждого в среднем 3834 га сельхозземли; малые сельхозорганизации, имеющие по 1164 га сельхозземли. Однако из зарегистрированных 48179 сельхозорганизации 32% заявили, что в 2006 г. они не занимались аграрной деятельностью. В их число входят официально прекратившие сельхозпроизводство (27%) и временно приостановившие производство (5,0%). В 2006 г. около 35% всех сельхозугодий, занятых сельхозорганизациями, не использовались. Важно отметить, что данные по общей площади земли, занятой сельхозорганизациями, и среднему ее размеру приведены с учетом неработающих сельхозорганизаций (это справедливо и для других типов хозяйств, о которых говорится ниже).

Наряду с крупными и средними организациями имеется 285141 хозяйство семейного типа. По организационно-правовой форме они разделяются на крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйства индивидуальных производителей. Первые появились с начала 90-х годов в результате политики развития индивидуального, семейного типа хозяйств в России. Организационно-правовой статус и процедура создания крестьянских хозяйств регулируются специальным законом. Хозяйства индивидуальных производителей обычно создаются собственниками приусадебных участков или другими инвесторами на основе законодательства о предпринимательской деятельности. Несмотря на различия в организационно-правовой форме, эти хозяйства схожи в том, что они представляют собой малые хозяйства семейного типа. Совместно они располагают 15% общей площади сельхозугодий. Крестьянские хозяйства используют в среднем 85 га, хозяйства индивидуальных производителей в среднем 80 га. В 2006 г. только чуть больше половины крестьянских и две трети хозяйств индивидуальных производителей вели сельскохозяйственные работы. Это означает, что другие хозяйства этих типов либо не занимались аграрной деятельностью, либо бездействовали. В 2006 г. около 80% сельхозземель таких хозяйств не использовались.

Сельхозорганизаций, крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйства индивидуальных производителей являются предпринимательскими хозяйствами. Кроме того, существует 22,8 млн. домашних хозяйств с небольшими земельными участками (в среднем по 0,4 га). В 2006 г. около 89% таких хозяйств, производили сельхозпродукцию, но в основном для собственного потребления. Почти 20% сельхозугодий в таких хозяйствах не использовалось.

Сельхозорганизаций обычно используют землю и другие сельскохозяйственные активы на основе лизинговых соглашений с индивидуальными акционерами, которые появились в процессе первоначальной приватизации в сельском хозяйстве. Заметной тенденцией является переход земельной собственности от физических лиц (первоначальных держателей долей) к юридическим лицам через покупку долей или их принятия в качестве инвестиций в уставной капитал компании. Например, в 2006 г. в Московской области юридические лица владели 25% земель сельхозназначения, в Калининградской - 23% и в Республике Татарстан -17% по сравнению с 3,0% по России в целом.

Еще одним примером концентрации в секторе сельхозорганизаций является возникновение так называемых агрохолдингов. Они представляют собой сложные институциональные образования, обычно подразумевающие установление своего контроля и управление неплатежеспособными или обанкротившимися хозяйствами внешними инвесторами. В 2006 г. насчитывалось 318 частных агрохолдингов, в которые входили 1247 сельхозорганизаций (под агрохолдингом понимается предприятие, состоящее из сельхозорганизаций, подразделений переработки и услуг, которые являются независимыми юридическими лицами, но чей контрольный пакет акций принадлежит одному общему держателю). Частные холдинги использовали труд 218 тыс. работников и имели 7,8 млн. га сельхозугодий. Имелось также 463 государственных холдинга (83% из них были муниципальными), объединяющих 2444 сельхозорганизаций и имеющих в своем распоряжении 9,6 млн. га сельхозземель.

Торговля агропродовольствемной продукцией

Регулирование импорта. Россия имеет значительный агропродовольственный торговый дефицит (превышение импорта над экспортом), который в 2007 г. достиг 18,5 млрд. долл. Самую большую (и увеличивающуюся) группу импортируемых товаров образуют мясо и мясопродукты. Импорт говядины, свинины и мяса птицы из-за пределов СНГ подпадает под тарифное квотирование. Квоты выделяются ежегодно на основе традиционного импорта из данной страны. По данным Федеральной таможенной службы, в 2007 г. использование квот по говядине составляло 71%, по свинине 97% и по мясу птицы 92%. Недоиспользование квоты на говядину частично объясняется тем, что основной ее объем выделен Европейскому союзу, а поставки из стран ЕС ограничиваются в связи с запретом импорта по техническим причинам и из-за болезней животных. Несмотря на это общий импорт всех видов мяса превышает уровни квот из-за сверхквотных поставок, в основном из Бразилии и Аргентины. В 2006-2007 гг. на долю сверхквотного импорта приходилось в среднем почти 40% от общего импорта говядины, 30% свинины и 11% мяса птицы. В декабре 2008 г. правительство заявило об изменении режима тарифного квотирования импорта мяса на 2009 г. Тарифная квота на птицу была снижена с первоначально планировавшегося уровня 1252 тыс. т до 952 тыс. т. По свинине, наоборот, квота была увеличена с 502 тыс. до 531900 т. Также были внесены изменения в сверхквотные тарифы существенным повышением внеквотных ставок ввозных таможенных пошлин на свинину и птицу.

Еще одним нововведением, касающимся импорта мяса, было установление в 2006 г. минимальной ставки таможенной пошлины на импорт говядины и свинины. Эта мера была предпринята в рамках борьбы с мошенничеством, в частности с занижением таможенной стоимости мяса.

Специальный таможенный режим действует в отношении импорта сахара. Ввоз белого сахара из-за пределов СНГ облагается пошлиной в размере 340 долл./т, ввоз из стран СНГ пошлиной не облагается (если сахар произведен из сахарной свеклы). Однако беспошлинный режим не распространяется на торговлю России с Украиной, обе страны применяют друг к другу наиболее благоприятные тарифы. Главные события, касающиеся импорта белого сахара, связаны с торговлей сахаром с Белоруссией, крупнейшим поставщиком России. Проблема возникла, когда стало известно, что сахар, импортируемый из Белоруссии, не местного производства (для того, чтобы ввозиться беспошлинно), а реэкспортирован. В 2007 г. правительствами России и Белоруссии было подписано соглашение, которое вводило строгое регулирование торговли белым сахаром между двумя странами. Соглашением устанавливались российские годовые квоты (180 тыс. т в 2007 г. и 100 тыс. т в 2008 г.) и импортные цены, которые должны быть на уровне российский оптовых цен на белый сахар. Был составлен список уполномоченных компаний, которые могут производить поставки на российский рынок, все они принадлежат Белорусскому государственному концерну.

Различные тарифные режимы используются в отношении импорта сахара-сырца. Вводятся разные импортные пошлины, исходя из среднемесячной цены, устанавливаемой на товарной бирже New York Board of Trade (NYBOT), которые могут варьировать от 140 до 270 долл./т. Более высокая цена NYBOT определяет более низкий тариф и наоборот. В 2007 г. в этот режим были введены некоторые изменения. Более высокая сезонная пошлина взимается в период между 1 декабря и 31 мая. Пошлина устанавливается в пределах 220-270 долл./т. С 1 декабря 2007 г. по 31 мая 2008 г. она составляла 220 долл./т, а в июне 2008 г. была снижена до 140 долл./т, до уровня, который выдерживался в течение большей части 2007 г. Данная мера привела к резкому снижению импорта сахара-сырца в первой половине 2008 г. Сезонная пошлина была вновь введена на сезон 2008/2009 гг.

Помимо сахара-сырца сезонная пошлина была введена на рис и зерновую продукцию (120 евро/т против стандартной 70 евро/т). Эта пошлина взималась с 1 марта по 31 мая 2007 г. и с 1 октября до 31 декабря 2007 г. С другой стороны, были введены пониженные сезонные пошлины (до уровня 5,0% против стандартного в 15%) на некоторые овощи (капусту, морковь свеклу) и введен беспошлинный импорт чая и орехов в период февраль-октябрь 2007 г.

В дополнение к таможенно-тарифной защите Россия вводит импортные ограничения на фитосанитарных, ветеринарных или технических основаниях. В 2006-2008 гг. такие ограничения вводились в отношении ряда стран СНГ и ЕС, Бразилии, Индии, Пакистана, Турции, США и Вьетнама.

Кризис продовольственных цен спровоцировал специальные меры регулирования импорта в целях уменьшения давления на продовольственные цены. На период с середины октября 2007 г. до середины апреля 2008 г. были снижены импортные пошлины на молоко и молочные продукты с 15% до 5,0%. Для сыров, подпадающих под дифференцированную специальную пошлину до 0,7 евро/кг, был установлен минимальный уровень 0,3 евро/кг, а для всех других типов сыров - на уровне 5,0% от стоимости. Импортные пошлины на растительное масло были снижены с 15% до 5,0% на шестимесячный период, начиная с 1 декабря 2007 г.

Регулирование экспорта. Объем российского агропродовольственного экспорта относительно импорта небольшой, однако в 2005-2007 гг. в стоимостном выражении он увеличился почти в четыре раза. Основным экспортным товаром является зерно (главным образом пшеница) на долю которого в 2006-2007 гг. приходилось 42% общего объема агропродовольственного экспорта. Регулирование зернового экспорта изменялось от стимулирования в 2006 г. до ограничения во время пика продовольственной инфляции с конца 2007 г. до середины 2008 г., с последующим возвратом к беспошлинному экспорту с середины 2008 г.

В середине 2006 г. железнодорожные тарифы на транспортировку зерна из Сибири в дальневосточные порты были снижены на 50% (эта преференция позднее была распространена на все виды транспортировки зерна из Сибири на Дальний Восток). Однако с конца 2007 г., когда внутренние продовольственные цены резко возросли, были введены ограничительные меры в отношении экспорта. В ноябре 2007 г. были введены экспортные пошлины на пшеницу и меслин (10%, но не менее 22 евро/т) и на ячмень (30%, но не менее 70 евро/т). Это не привело к сокращению экспорта, поскольку цены на мировых рынках продолжали расти. В результате 1 февраля 2008 г. экспортная пошлина на пшеницу была повышена до запретительного уровня (40%, но не менее 105 евро/т). Кроме того, для предотвращения вывоза через беспошлинную зону Таможенного союза (Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия) экспорт пшеницы и меслина в Белоруссию и Казахстан был временно запрещен.

С 1 июля 2008 г. экспортные пошлины на пшеницу и ячмень были отменены в связи с исключительно высоким урожаем. Потенциальный зерновой экспорт России на сезон 2008/2009 гг. оценивался в 17-23 млн. т. Однако экспорт ограничивается возможностями существующей инфраструктуры по транспортировке зерна на внешние рынки. К середине ноября 2008 г. было экспортировано почти 10 млн. т и были подписаны контракты на доставку еще 4,0 млн. т. Согласно аналитикам зернового рынка, для стабилизации внутренних зерновых цен необходимо было экспортировать еще 10 млн. т. В конце 2008г. правительство объявило о планах стимулирования экспорта зерна. Среди возможных мер назывались сокращение стандартных сроков возврата НДС экспортерам зерна и снижение железнодорожных тарифов и терминальных сборов в портах (до начала урожая следующего года). Предлагалось также введение экспортных субсидий в виде прямых выплат экспортерам или предоставления кредитов странам-импортерам. Экспортные субсидии активно поддерживаются зерновыми экспортерами, которые утверждают, что это накладывает меньшее бремя на государственный бюджет, чем интервенционные закупки зерна. В январе 2009 г. было объявлено о 50%-ном снижении железнодорожных тарифов на перевозку зерна. Это распространялось только на маршруты большой дальности в дефицитные регионы внутри России и перевозку в экспортные порты из нескольких зернопроизводящих регионов. Относительно других предложений официальных заявлений пока не было. Перспективы введения экспортных субсидий становятся более неопределенными, поскольку в нынешней экономической ситуации правительство оказалось под растущим бюджетным давлением. Несколько ранее Министерство экономического развития и торговли отмечало, что это может осложнить переговоры о вступлении России в ВТО.

В середине 2008 г. МСХ объявило о планах реорганизации Федерального агентства по регулированию продовольственного рынка и создании Объединенной зерновой компании. В эту корпорацию будут объединены около 28 компаний, включая зерновые элеваторы и мельницы системы Федерального агентства по регулированию продовольственного рынка, и два экспортных морских терминала. Предполагается иметь в федеральной собственности 25% плюс одну акцию в новой компании, а оставшиеся акции будут в последующем предложены частным инвесторам. Новая компания потенциально может контролировать большую долю российского зернового экспорта.

Рост продовольственных цен вызвал появление регулирования, ограничивающего экспорт других видов продукции. В середине декабря 2007 г. был опубликован список продовольственных товаров, на которые правительство может ввести временные экспортные ограничения. В дополнение к пшенице, меслину, ржи, ячменю и кукурузе этот список включал молоко и сливки, муку, семена масличных культур (рапса, сои, подсолнечника) и растительное масло. С целью поддержки отечественных маслоделов семена масличных культур подпадают под экспортные пошлины с 1992 г. Пошлина установлена в размере 20%, но не ниже 30 евро/т, на семена подсолнечника и 20%, но не менее 35 евро/т, на семена рапса и сои. В марте 2007 г. пошлина на семена рапса была снижена до 15%, но не менее 30 евро/т.

Вступление в ВТО. Россия значительно продвинулась в переговорах по вступлению в эту организацию. Была осуществлена широкая гармонизация национального законодательства с требованиями ВТО. Многие законы и нормативно-правовые документы, касающиеся торговли, валюты, баланса платежей, банковской и страховой систем, интеллектуальной собственности и других проблем, прошли внимательное изучение и были приведены в соответствие с критериями ВТО. Были приняты новые законодательные акты, например, федеральный Закон «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах в отношении импорта товаров» (декабрь 2003 г.). Закон «О техническом регулировании» (июль 2003 г.), новый Таможенный кодекс (январь 2004 г.), Закон «О таможенных тарифах» с внесенными изменениями (2006 г.).

Двусторонние соглашения о рыночном доступе для товаров и услуг были заключены со всеми заинтересованными сторонами. Однако все еще остается нерешенной проблема двустороннего соглашения с Грузией. Еще раньше Грузия отозвала свою подпись на таком документе. Недавнее ухудшение политических отношений между двумя странами осложняет перспективы соглашения.

В целом, положения, достигнутые к настоящему времени по рыночному доступу, не приведут к значительному снижению таможенно-тарифной защиты агропродовольственных товаров после вступления РФ в ВТО. Согласно данным Министерства экономического развития (сентябрь 2006 г.), российский средний торгово-взвешенный импортный тариф на агропродовольственные товары, составляющий 21,5%, будет уменьшен до 18,9% в течение периода от одного года до шести лет в зависимости от товара. Степень таможенно-тарифной защиты для более чувствительных товаров, конкурирующих с импортом, таких как мясо и сахар, будет оставаться относительно высокой. Ожидалось, что режим тарифных квот в отношении мяса будет действовать до 2009 г., после этого он может быть изменен или отменен. Однако предполагалось ощутимое снижение защиты в отношении мясных субпродуктов; фруктов (апельсинов, винограда, бананов) и орехов; высококачественной сыворотки, используемой при изготовлении продовольственных товаров; вин, коньяков и виски.

Что касается многосторонних проблем, одним из нерешенных остается вопрос соответствия российского технического регулирования по мясу с рекомендациями ВТО. Другой проблемой, требующей согласования, является внутренняя поддержка, которую Россия сможет оказывать своему аграрному сектору после вступления в ВТО. Дискуссии продолжают фокусироваться на базовом периоде для определения начального уровня внутренней поддержки и объема помощи, измеренной агрегированной мерой поддержки (АМП). Россия предлагает период 1993-1995 гг. в качестве базового, поддержку АМП, равную 9,0 млрд. долл. и экспортную субсидию в размере 156,9 млн. долл. Однако несколько сторон переговоров такой базовый период считают слишком отдаленным и объем поддержки слишком высоким с точки зрения текущих условий.

Россия утверждает, что более близкий период и текущий объем поддержки адекватно не отражают сельскохозяйственные условия, учитывая глубину рецессии, которую аграрный сектор прошел в 90-е годы. Включение экспортных субсидий в российское предложение также оспаривается участниками переговоров.

Встречи рабочей группы по вступлению России в ВТО состоялись в июне, июле и ноябре 2008 г. Задачей была подготовка консолидированного доклада рабочей группы. По неразрешенным многосторонним сельскохозяйственным проблемам в июне 2008 г. были проведены специальные консультации.

В. И. Вершинин

Agricultural Policies in Emerging Economies. - OECD. - 2009. - P. 113-134.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации