Инвестиционная политика Российской Федерации

ВИНИТИ № 11/2009

«Экономический и научно-технический потенциал»

ВИНИТИ № 11/2009

«Экономический и научно-технический потенциал»

Научный консультант-д.э.н. В.И. Волков

Главный редактор - к. г. н. Ю.Н. Щуко

Редакционная коллегия:

Л. В. Грачева (зам. главного редактора), М. А. Куршев, к.г.н. Е.С. Киселева, к.и.н. Л. Р. Попко, Е. В. Похвалина, Н. И. Субчев, О. В. Ященко

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ

Инвестиционная политика Российской Федерации

Основы политики инвестирования в энергетический сектор

Энергетический сектор играет ключевую роль в российской экономике, в значительной степени обеспечивая ее сильный рост. Поддержание этого положения требует увеличения инвестиций в разведку месторождений, добычу, транспортировку, выработку и распределение электроэнергии. Также нуждаются в инвестициях такие сферы, как энергосбережение и развитие альтернативных источников энергии. Неожиданные энергетические доходы позволили правительству направлять существенные бюджетные средства на инвестирование, что, несомненно, уменьшило значимость прямого частного финансирования, включая зарубежные инвестиции. Однако существующая структура рынка, на котором доминирует несколько контролируемых государством крупных компаний, особенно занимающихся разведкой и добычей в нефтяной и газовой отраслях, а также транспортировкой энергоносителей, вряд ли хорошо адаптирована для реагирования на растущий внутренний спрос на энергию и на все усложняющиеся производственные условия. Внедрение конкуренции и вхождение на рынок новых инвесторов могут повысить экономическую эффективность, стимулировать управленческую и технологическую инновационность в энергетическом секторе.

Инвестиционная политика. Качество инвестиционной политики напрямую влияет на решения, принимаемые всеми инвесторами (малыми или крупными, отечественными или иностранными). Транспарентность, защита собственности, отсутствие дискриминации являются принципами инвестиционной политики, которая поддерживает усилия, направленные на создание благоприятных инвестиционных условий для всех. Эти аспекты особенно значимы для инвестирования в энергетический сектор, сталкивающийся с такими отраслевыми рисками, как волатильность мировых цен и длительный период ожидания прибыли на инвестированный капитал. Российские законодательные основы, касающиеся инвестирования в энергетический сектор, все еще находятся на этапе разработки. В частности, остается неясной ситуация с разведкой и добычей в нефтяной и газовой отраслях, которая представляет ключевой интерес для иностранных инвесторов. Инвестирование в этих секторах регулируется Законом «О соглашениях о разделе продукции» («О СРП») 1995 г. и Законом «О недрах» 1992 г. Закон «О СРП» использовался только в отношении трех проектов - «Сахалин-1», «Сахалин-2» и месторождения «Харяга» в Арктике. Большинство других контрактов с участием иностранных инвесторов были в форме совместных предприятий или концессий. Несколько положений Закона «О недрах» были исправлены, но более существенный пересмотр закона, предусмотренный правительством, еще не закончен. В перечень отраслей, подпадающих под действие нового Закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в стратегические секторы экономики», подписанного президентом В.Путиным в мае 2008 г., вошли геологическое изучение недр, разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения, а также атомная энергетика и транспортировка энергоносителей.

Ограниченное применение в России закона о разделе продукции резко отличается от ситуации, сложившейся во многих энергопроизводящих странах, где по состоянию на июнь 2007 г. такой режим инвестирования использовался более чем в половине контрактов на разведку и добычу нефти и газа. Иностранные инвесторы хотели бы видеть совершенствование текущего законодательства по СРП, в частности изъятие требования о широком местном участии в проектах СРП, что противоречит соглашению ВТО по относящимся к торговле инвестиционным мерам (Trade-Related Investment Measures, TRIM). Они поддержали бы и отмену поправки 2003 г., которая фактически привела к тому, что месторождение подпадает под категорию СРП только в том случае, если аукцион в концессионной системе не был успешным. Хотя режим СРП в последнее время не использовался, имеются некоторые признаки того, что правительство предусматривает упрощение переговорных процедур по СРП и использование этой схемы в некоторых специфических случаях (например, для оффшорных проектов) при условии участия в этих проектах государственных компаний.

Закон «О недрах» определяет процедуры лицензирования, налогообложения и роялти на этапе разведки и добычи в нефтяном и газовом секторах. Инвесторы предложили несколько поправок, особенно возможность регистрации лицензии в качестве собственности, что позволило бы держателям лицензий получать финансовые средства и строить свой бизнес с учетом более длительной перспективы. Власти предусмотрели несколько поправок, например, касающихся разрешения пользователям недр, уже имеющим исследовательские и производственные лицензии, получать необходимые лицензии на геологическое изучение недр и уточнения процедур прекращения прав пользования участками недр. Предложение правительства создать федеральное агентство по подготовке и проведению тендеров на получение прав на использование недр может снять некоторые из этих проблем.

Существенное повышение цен на энергоресурсы привело к тому, что ряд энергодобывающих стран пересмотрели изначальные контракты, подписанные в условиях низких энергетических цен.

Недавние случаи аннулирования контрактов и экспроприации повлияли как на независимых российских, так и на иностранных инвесторов. Хотя причины, вызвавшие аннулирование контрактов, были разными, в результате произошла дальнейшая консолидация нефтяного и газового секторов, позволяющая государству восстановить свой контроль над производством и экспортом энергоносителей. Активы уничтоженной частной НК «Юкос» впоследствии были приобретены контролируемыми государством компаниями «Газпром» и «Роснефть», Другие крупные проекты были пересмотрены в связи с невыполнением условий контракта (компанией ТНК-ВР на Ковыктинском месторождении) или из-за экологических проблем («Сахалин-2»),

Налоговый спор, предупреждения о возможном отзыве лицензии за неспособность обеспечить добычу достаточных объемов газа, трудности с доступом к экспортным трубопроводам привели к тому, что компания ТНК-ВР продала «Газпрому» свои активы за 700-900 млн. долл., реальная цена которых, как сообщалось, была значительно выше. Аналогичным образом, 7,45 млрд. долл., уплаченных «Газпромом» за мажоритарный пакет в проекте «Сахалин-2», были ниже рыночной стоимости пакета. Эти примеры показывают, что любая из существующих форм инвестирования (режим СРП для проекта «Сахалин-2», совместное предприятие, работающее в рамках лицензии на разработку в случае Ковыктинского месторождения) обеспечила инвесторам достаточные гарантии в отношении их капиталовложений, но и создала у них впечатление, что защита инвестиций дает властям широкое поле для интерпретаций. Как в случае соглашения по Ковыктинскому месторождению, так и в случае проекта «Сахалин-2», «Газпром» предложил соответствующим компаниям возможность кооперации в будущих проектах. Таким образом, партнерство с крупной, подконтрольной государству компанией представляется в данный момент единственной жизнеспособной стратегией для иностранных партнеров в энергетических проектах, обеспечивающей наилучшую гарантию от аннулирования их контрактов.

Добыча нефти в России была приватизирована по существу в интересах российских инвесторов, главным образом, в процессе обмена долгов на акции на денежном этапе приватизации в 1995-1997 гг. Иностранное инвестирование в энергетическом секторе обычно реализовывалось через совместные проекты с российскими партнерами, однако оно оставалось ограниченным. До 2003 г. существовало заметное различие между нефтяным сектором, в котором доминировали независимые компании, показывавшие динамичный рост производства, и остававшимся в руках государства газовым сектором, в котором производство стагнировало. После значительного роста цен на энергоносители российское руководство, как и власти некоторых других энергопроизводящих стран, изменило свое отношение к частному и иностранному инвестированию в энергетический сектор. Государственное владение расширилось, а рыночные позиции контролируемых государством энергетических компаний усилились в результате приобретения компанией «Роснефть» ведущей нефтедобывающей компании «Юганскнефтегаз», являющейся частью НК «Юкос» и поглощения «Газпромом» компании «Сибнефть». Одновременно акции этих главных государственных энергетических компаний стали доступны миноритарным акционерам.

В настоящее время на долю «Газпрома» приходится 85% производства природного газа, а на долю иностранных компаний - лишь 0,2%. Рыночная структура добычи нефти более развита: по 40% производства принадлежат контролируемым государством компаниям и независимым российским производителям («Лукойл», «РуссНефть» и «Сургутнефтегаз»), 2,0% приходится на долю иностранных компаний. В 2006 г. иностранные портфельные инвестиции в российские нефтяные и газовые запасы оценивались в 50 млрд. долл., хотя сделать различие между «иностранным» и «местным» инвестированием становится все труднее в условиях глобальных рынков капитала и при существовании разнонаправленных потоков российского капитала. В 2005 г. десять российских компаний входили в число 50 крупнейших нефтяных и добывающих компаний мира по общему объему производства, в частности «Газпром» (второе место), «Лукойл» (в котором около 20% акций принадлежит компании ConocoPhillips, a 80% - российским партнерам), ТНК-ВР, «Сургутнефтегаз» и «Сибнефть».

Продолжающийся процесс консолидации российского нефтяного сектора привел к усилению государственного контроля над основными инвестиционными операциями и ввел новые правила сотрудничества с иностранными инвесторами в нефтяном и газовом секторах. Ситуация с добычей и транспортировкой нефти и газа кардинально отличается от ситуации в российской электроэнергетике, в которой проводится активное реформирование, обеспечивающее участие частного сектора, включая зарубежных инвесторов.

По состоянию на 1 мая 2008 г. Россия подписала 60 двусторонних инвестиционных договоров, из которых 41 уже вступил в силу. В число ратифицированных соглашений входят несколько договоров с важными с энергетической точки зрения партнерами, включая Китай, Францию, Германию, Японию, Нидерланды, Норвегию и Великобританию. Двусторонний инвестиционный договор между Россией и США подписан, но пока не ратифицирован.

Совершенствование режима двусторонних инвестиционных договоров должно быть направлено на снижение имеющихся неопределенностей с тем, чтобы эти соглашения в полной мере способствовали инвестированию. В частности, оно может включать уточнение стандартов и процедур экспроприации и компенсации, а также разрешения споров. Особое значение для инвесторов в энергетический сектор имело бы запрещение предъявления требований к рабочим характеристикам, включая внутренние обязательства, которые обычно включаются в энергетические проекты.

Помимо двусторонних инвестиционных договоров обязательства России перед иностранными инвесторами могут определяться и международными документами. Важной частью арбитражного процесса является признание и исполнение решений. В этом плане Россия взяла на себя обязательства, подписав и ратифицировав конвенцию ООН 1958 г. о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений.

В 1992 г. Россия подписала конвенцию 1966 г. об урегулировании инвестиционных споров между государствами и гражданами других государств, но пока не ратифицировала ее. Россия не ратифицировала также Энергетическую хартию, но заявила о временном использовании договора до предстоящей ратификации. Была надежда, что ратификация Энергетической хартии последует за успешно проведенными переговорами по переходному протоколу, однако дальнейшие переговоры застопорились. Несмотря на задержку с ратификацией, Россия оставалась активным участником секретариата Энергетической хартии. Свидетельством временного использования Россией Энергетической хартии будет ее отношение к недавним международным арбитражным претензиям, заявленным согласно этому договору. Среди нескольких дел, связанных с «делом НК «Юкос», по крайней мере, три являются претензиями, базирующимися на Энергетической хартии. Система государственного владения запасами нефти и природного газа совместима с Энергетической хартией, которая применяется после того, как инвестирование реализовано, предусматривая, в частности, недискриминационное отношение и «своевременную адекватную и эффективную компенсацию» в случае экспроприации.

Ратификация конвенции об урегулировании инвестиционных споров между государствами и гражданами других государств и Энергетической хартии позволит улучшить инвестиционный климат в энергетическом секторе. Также ратификация Энергетической хартии позволит отдельным инвесторам реализовывать ее положения через международный арбитраж.

Проблемы отдельных подотраслей. Транспортировка энергоресурсов. Основными аспектами, относящимися к инвестированию в транспортировку энергоресурсов, являются возможности частных компаний, в том числе иностранных, по строительству и эксплуатации транспортных объектов; правовые нормы, касающиеся доступа частных компаний, в том числе иностранных инвесторов, к системам транспорта нефти и газа и транспарентность разрешительных процедур.

Транспортировка сырой нефти и нефтепродуктов находится под контролем двух государственных компаний, «Транснефть» и «Транснефтепродукт»; транспортировка газа является монополией «Газпрома». Эти три госкомпании контролируют строительство и эксплуатацию сооружений по транспортировке нефти и газа. В советы директоров перечисленных компаний входят высокопоставленные представители правительства. Нефтяной и газовый транспорт закрыт для частных инвестиций, как отечественных, так и иностранных. Имеется также 20%-ное ограничение на иностранное участие в компаниях, которые владеют региональными структурами по газоснабжению или сбыту. В соответствии с законом «О естественных монополиях» 1995 г., естественные монополии не могут отказать в доступе к предоставляемым ими услугам (таким как транспортировка по трубопроводам) любому лицу или компании, обосновывая это отсутствием свободных технологических возможностей. По-прежнему справедливо, что доступ к трубопроводам, особенно к экспортным маршрутам, имеет прямое влияние на уровень энергетического производства и экспорта, особенно независимых нефтяных и газовых добывающих компаний.

Российская газо- и нефтетранспортная система нуждается в значительных инвестициях для модернизации существующих сооружений, в частности, в целях снижения высокого уровня технических потерь, увеличения и диверсификации транспортных возможностей, особенно для экспорта. Будущее развитие связано также со значительными техническими проблемами, в частности с развитием производства сжиженного природного газа и со строительством хранилищ. Все большую важность приобретают геополитические аспекты, в частности, развитие новых экспортных маршрутов применительно к будущему географическому распределению энергетического экспорта между Европой и Азией. При всей обоснованности того, что строительство будущих транспортных маршрутов ведется с учетом факторов политики, стратегии и регионального развития, доминирующее положение транспортных компаний как разработчиков и провайдеров услуг по транспортировке энергоресурсов усиливает риск коммерчески неоправданных инвестиционных решений, таких как строительство новых экономически нецелесообразных, дорогих транспортных маршрутов.

Производство, передача и сбыт электроэнергии. Инвестиции в выработку, распределение и сбыт электроэнергии в значительной мере зависят от прогресса в приватизации и возможностей для частных, в том числе иностранных компаний, владеть генерирующими и сбытовыми активами. Инвесторы будут учитывать уровень конкуренции в существующей рыночной структуре и уровень тарифов при передаче электроэнергии и газа. Учитывая нынешнее состояние российской производственно-сбытовой сети и ожидаемую динамику роста внутреннего потребления, в течение следующих двадцати лет данный сектор будет нуждаться в существенных инвестициях. Целью проводимой реформы в секторе электроэнергетики, в частности, является использование рыночных сил для стимулирования капиталовложений.

Начиная с 2003 г., в соответствии с постановлением правительства № 526 «О реформировании электроэнергетики в РФ», Россия последовательно разрабатывала соответствующую нормативно-правовую базу. До этой реформы российский электроэнергетический сектор имел сильную вертикальную интеграцию, государственная компания РАО «ЕЭС России» контролировала все крупные неядерные генерирующие мощности и систему передачи электроэнергии. Она контролировала также 72 энергосбытовые компании («Энерго»), обладавшие региональной монополией в распределении и поставках электроэнергии. Реформой предусматривается отделение генерирующих активов от РАО «ЕЭС» и от компаний типа «Энерго». Теплоэлектростанции РАО «ЕЭС» объединены в шесть оптовых генерирующих компаний, а их активы в целях предотвращения рыночного доминирования рассредоточены по многим регионам. Седьмая генерирующая компания включает только гидроэлектростанции и остается под мажоритарным контролем государства. Компании типа Энерго» структурно разделены, их генерирующие, тепловые, распределительные и сбытовые активы преобразованы в отдельные компании. Было создано 14 территориальных генерирующих компаний, состоящих из электростанций, которые были отделены от компаний типа «Энерго». После распределения всех активов и выплаты компенсаций миноритарным акционерам в дополнение к оптовым генерирующим и территориальным генерирующим компаниям будет создано несколько региональных энергетических компаний, занимающихся выработкой и поставкой, а также Федеральная сетевая компания, в которую войдут «остатки» РАО «ЕЭС» и несколько распределительных компаний с мажоритарной собственностью правительства.

Реформа, направленная на создание конкурентных рынков генерирования и поставок, продвинулась достаточно далеко в отделении генерирующих и поставляющих электроэнергию компаний от ранее вертикально интегрированного государственного холдинга РАО «ЕЭС». К концу 2007 г. почти все вновь созданные производственные подразделения листинговались на фондовой бирже, а государство и РАО «ЕЭС» уже утратили некоторую часть своих акций в этих компаниях. Однако время покажет, сможет ли вновь созданная рыночная структура стать более привлекательной для частных инвестиций. Вызывает озабоченность то, что российское государство будет продолжать владеть значительной частью генерирующих мощностей (в том числе будет оставаться 100%-ным собственником всех атомных электростанций), обладать мажоритарной долей в ГЭС, а через посредство компании «Газпром» будет поставщиком газа и собственником дополнительных электроэнергетических активов. В результате государство сохранит, по оценкам, от одной четверти до одной трети национальных генерирующих мощностей. Другая озабоченность связана с тем, будет ли достаточно пространства для конкуренции на региональном уровне, на котором концентрация более значительна. Например, три крупнейших производителя электроэнергии в северо-западном регионе будут контролировать более 75% рынка. Для того чтобы не допустить злоупотребления такой рыночной позицией потребуется сильное и независимое регулирование. Кроме того, адекватное регулирование необходимо и для контроля над компанией «Газпром», которая, являясь миноритарным акционером РАО «ЕЭС» и доминирующим поставщиком газа для "ГЭС, предполагает расширить свое участие в российском электроэнергетическом секторе.

Рынок электроэнергии регулируется Федеральной службой по тарифам (ФСТ) и Федеральной антимонопольной службой (ФАС). Первая регулирует большинство оптовых и розничных цен. Примерно 95% электроэнергии продается в регулируемом режиме, а оставшиеся 5,0% - на оптовом рынке по двусторонним договорам и на рынке «на сутки вперед» под контролем администратора торговой системы. ФСТ устанавливает также тарифы в сетях передачи и распределения. Регулируемые цены повышаются с тем, чтобы привести их к рыночным уровням, перекрестное субсидирование потребителей коммунально-бытового сектора коммерческими пользователями корректируется. Задачей является доведение к 2011 г. всех расценок на электроэнергию до рыночного уровня с ограничением предельным уровнем. При этом важно ускорить переход к рыночному ценообразованию.

Наиболее крупные иностранные инвестиции в этот сектор произвел международный энергетический гигант E.ON, приобретя 47% ОГК-4, который обладает установленной мощностью 8630 МВт, уплатив приблизительно 3,9 млрд. долл. Ожидается, что E.ON приобретет еще 23%, когда в продажу поступят дополнительные акции этой компании.

Альтернативная энергетика и энергетическая эффективность. Инвестиционные возможности применительно к альтернативной энергетике и энергоэффективности тесно связаны с установлением тарифов на энергию и наличием соответствующих правительственных программ, в частности доступности грантов, кредитов и гарантий, которые должны быть транспарентными, конкурентными и недискриминационными.

В «Энергетической стратегии России на период до 2020 г.», принятой в 2003 г., подчеркивается острая необходимость снижения уровня энергоемкости, который в России почти в три раза выше, чем в среднем в европейских странах-членах ОЭСР. Власти понимают важность рыночной реформы для снижения энергоемкости и признают, что низкие цены на энергоресурсы и недостаточно строгая платежная дисциплина способствуют бесполезному расходованию энергии. Цены, которые не отражают издержки, не могут стимулировать потребителей на сбережение и обеспечивать энергетическим предприятиям достаточные доходы для инвестирования в содержание и техническое обслуживание, модернизацию и инновации. Предложение требовать, чтобы компании придерживались энергетически эффективных стандартов путем взимания штрафов, предполагает реализацию принципа «загрязнитель платит». Такая политика, которая полностью вбирает издержки, наилучшим образом способствует повышению энергетической эффективности. Соответствующая реализация принципа «загрязнитель платит» необходима и для адаптации ценообразования с учетом издержек.

В России имеется огромный потенциал для реализации энергоэффективных проектов, организации предприятий и создания инновационных технологий при политике, опирающейся на рыночные силы и устраняющей финансовые разрывы. Например, энергосервисные компании могут повысить энергетическую эффективность предприятий в обмен на компенсацию, которая образуется из полученной экономии. Несколько энергоэффективных проектов, реализуемых в России совместно с другими странами, с ЕС, международными организациями, такими как ОЭСР, могут помочь формированию рыночных условий для эффективного использования энергии в России.

Отправным пунктом российской энергетической инвестиционной политики было понимание необходимости осуществления крупных капиталовложений в модернизацию и развитие энергетического сектора, однако применительно к отдельным подотраслям принятая инвестиционная стратегия варьируется. В сферах производства и транспортировки нефти и газа власти контролируют инвестиционные решения главным образом через энергетические компании, занимающие доминирующее положение в этих сегментах. Учитывая недавние в целом разочаровывающие производственные показатели и инвестиционную деятельность этих компаний, имеются сомнения в том, что они имеют достаточные финансовые, управленческие и технические возможности для обеспечения необходимых инвестиций. Под сомнение ставится также адекватность их инвестиционных стратегий, в частности стратегия компании «Газпром», которая, по-видимому, отдает предпочтение внешней экспансии, а не развитию отечественной производственной и транспортной инфраструктуры.

В области генерации и распределения электроэнергии государственное владение атомными и гидроэлектростанциями означает, что соответствующие инвестиционные потребности, включая, например, приведение безопасности на атомных электростанциях в соответствие с международными стандартами, должны в основном финансироваться за счет государственных средств. Что касается другой части генерирования и распределения электроэнергии, Россия достигла существенного прогресса в формировании более конкурентных условий, в которых инвестиционные решения не принимаются исключительно правительством.

Содействие привлечению инвестиций. Меры по содействию привлечению инвестиций, в том числе по стимулированию инвестиций, могут быть эффективным инструментом при условии, что они направлены на исправление рыночных неудач и разработаны исходя из задачи дальнейшего улучшения инвестиционного климата в стране. Хотя может казаться, что содействие инвестициям имеет менее важное значение для инвесторов в энергетический сектор в странах, богатых природными ресурсами, в них имеются возможности для правительственного стимулирования и содействия инвестированию в энергетический сектор, в частности, путем улучшения информирования о выбранной политике и нормативно-правовой базе, относящимся к инвестированию в энергетический сектор.

В «Энергетической стратегии России на период до 2020 г.» содержится подробное описание энергетической политики и основных обязательств, подкрепляющих эту политику, включая бюджетные прогнозы по инвестициям правительства в энергетический сектор, базирующимся на разумных оценках мировых цен на нефть и природный газ. В ней подчеркивается необходимость создания эффективно функционирующего энергетического рынка, базирующегося на недискриминационном подходе к участникам рынка, в том числе и применительно к транспортировке энергоресурсов, и признается важная роль установления прочного правового режима для энергетического сектора. В стратегии приведены основные принципы реформирования рынка электроэнергии и стимулирования эффективного использования энергии, изложено общее представление о будущем стабильном, эффективно функционирующем энергетическом рынке. Однако она менее конкретна в отношении законодательных и регулирующих основ, в том числе в таких важных сферах, как разделение правовой юрисдикции между региональными и федеральными властями.

Содействие привлечению инвестиций в России остается ограниченным и международное сотрудничество в этом направлении активно не развивается. Хотя энергетический сектор в меньшей степени зависит от привлечения инвестиций, чем многие другие отрасли, улучшение доступа к деловой информации и рационализация общих административных процедур будут весьма полезны для энергетических инвестиций.

Торговая политика. Политика, относящаяся к торговле товарами и услугами, может поддерживать более крупные и более качественные инвестиции путем расширения возможностей по использованию положительного эффекта масштаба производства и содействия интеграции в глобальную систему поставок, повышая производительность и нормы прибыли по инвестициям. Повышение транспарентности и предсказуемости также улучшит инвестиционный климат энергетического сектора, в частности транспортировки и транзита энергии.

Присоединение к ВТО станет важным шагом на пути интеграции России в международную торговую систему, консолидации ее достижений по либерализации торговли и повышения предсказуемости политики, а также позволит ее партнерам прибегать к помощи механизмов ВТО в случае торговых споров. После долгих лет переговоров по вступлению РФ в ВТО все еще остается несколько нерешенных проблем, в том числе связанных с энергией. В частности, торговые партнеры России считают, что разница между внутренними и экспортными ценами на энергоносители представляет собой субсидирование отечественных энергоемких отраслей и оказывает негативное воздействие на инвестирование.

Россия уже предприняла некоторые значимые меры с целью приведения в соответствие своих торговых правил и практики с международными стандартами, например, приняв в 2004 г. новый Таможенный кодекс. Участие России в нескольких проектах по наращиванию потенциала, финансируемых- международными организациями (ЮНКТАД, АТЭС, ЮНЕСКО и ЕС) способствовало ускорению таможенных процедур и сократило задержки трансграничных операций. Прогресс, достигнутый Россией в использовании международных технологических стандартов, оказал непосредственное воздействие на трейдеров и инвесторов энергетического сектора. В настоящее время международные стандарты используются в отношении 30-40% нефтяного и газового оборудования, но иностранные изготовители, желающие экспортировать свое оборудование в Россию, продолжают жаловаться на длительные задержки с получением технического одобрения. Требование к применению большой доли местных комплектующих и материалов в нефтяных и газовых проектах (70% в год согласно поправкам 2003 г. к Закону «О СРП») остается серьезной проблемой для иностранных инвесторов. Вступление в ВТО будет означать для России обязательность соблюдения соглашения TRIM, которое запрещает включение требований о местной доле комплектующих и материалов.

Отношения России с Белоруссией, Украиной, Молдавией и Грузией в сфере торговли и транзита и сильно осложнились после того, как Россия повысила цены, которые ранее были ниже мирового уровня, а также из-за разногласий по тарифам на транзит нефти и газа. Эти ценовые споры подтверждают ключевую важность экономически обновленного и транспарентного установления цен на энергоносители и их транзит.

Проект протокола о транзите Энергетической хартии запрещает изъятие энергоносителей в процессе их транзита, обязывает к доброжелательному и недискриминационному отношению к энергетическим предприятиям, требующим доступа к транзитным сооружениям. Он требует своевременного и объективного рассмотрения запросов предприятий на строительство объектов по транспортировке энергоресурсов. Согласно проекту протокола, транзитные тарифы должны быть объективными, обоснованными, транспарентными и недискриминационными исходя из происхождения, назначения и собственности транспортируемых энергоносителей и продукции из них. В 2006 г. переговоры по транзитному протоколу Энергетической хартии были возобновлены, однако впоследствии прекратились из-за разногласий в отношении долгосрочных контрактов на поставку энергоносителей.

Ратификация Россией Энергетической хартии в целом, включая ее торговые положения и транзитный протокол, будет иметь позитивное влияние, непосредственно касающееся инвесторов в энергетический сектор. Это значительно повысит доверие к России как к надежному поставщику энергии, обеспечит РФ и ее партнерам место для разрешения споров, связанных с торговлей и транзитом энергоносителей.

Конкурентная политика. Политика в области конкуренции способствует инновациям и созданию благоприятных условий для новых инвестиций. Регулируемые внутренние цены на энергоносители, доминирующее положение энергетических компаний, контролируемых государством, делают реализацию конкурентной политики в энергетическом секторе России особенно трудной задачей.

Закон «О защите конкуренции» вступил в силу в октябре 2006 г.; контроль и надзор за его соблюдением возложен на Федеральную антимонопольную службу. Среди функций ФАС имеется несколько особенно важных для инвесторов в энергетический сектор, например создание реестра хозяйствующих субъектов, доля которых на рынке конкретного товара превышает 35%, контролирующая роль в государственных закупках, участие во внешнеторговом регулировании, как, например, временная отмена импортных пошлин на технологическое оборудование, не производящееся в России.

В мае 2007 г. Московский арбитражный суд поддержал решение ФАС об отстранении компании «Газпром» от покупки 100% акций независимого газового дистрибьютора, основываясь на том, что «Газпром» заменит поставляемый независимым производителем этому дистрибьютору газ своим природным газом. В публикации приводятся и другие примеры нарушений антимонопольного законодательства, в том числе государственный корпорацией «Мосэнерго».

Проблемы отдельных подотраслей. Нефть и газ. В нефтяной и газовой производственной деятельности инвестиционные возможности в значительной мере зависят от внутренней ценовой политики в энергетическом секторе.

Низкие внутренние цены на энергоносители имеют много серьезных последствий для инвесторов энергетического сектора, усугубляемых ограниченной пропускной способностью объектов транспортировки энергоресурсов, что принуждает их обслуживать внутренние рынки и ограничивает возможности независимых производителей по экспорту своей продукции. Наиболее серьезно эта проблема стоит в газовом секторе, учитывая специфичность товара и требований по его транспортировке, а также фактическую монополию ОАО «Газпром» в газовом экспорте, подтвержденную Законом «Об экспорте газа», принятом в 2006 г. Оптовая внутренняя цена газа в России постепенно повышается и к 2010 г. должна составлять приблизительно 40% от текущих экспортных цен для европейских потребителей. Экспортная монополия компании «Газпром», а также внутренние цены ниже рыночного уровня и даже ниже уровня возмещения издержек производства делают разведку и производство непривлекательными для независимых производителей, даже если внутренний спрос превзойдет текущие производственные возможности.

Недавнее создание газовой биржи в России является важным позитивным событием. Половина продаж проводится компанией «Газпром», другая половина - прочими производителями. Цена газа на бирже достигла уровня, который более чем в два раза превышает регулируемые внутренние цены. Низкие внутренние цены на газ слабо стимулируют нефтяные компании на продажу попутного газа. Помимо негативного экологического воздействия сжигания попутного газа в факелах, это ограничивает рентабельность их инвестиций.

Поставщики нефти не испытывают экспортной монополи и имеют больше транспортных альтернатив, чем производители газа, в частности, они могут использовать железнодорожный и автомобильный транспорт. Частично вследствие того, что электрические и тепловые станции меньше зависят от нефти, внутренние цены на нефть ближе к рыночному уровню, чем цены на газ. Тем не менее, имеются значительные ограничения на экспортные мощности и правительство использует экспортные пошлины и другие меры в целях поддержания внутренних цен на низком уровне, вводя, например, временное «замораживание» цен на бензин. В перерабатывающем секторе волэтильность цен является дополнительным сдерживающим фактором для инвесторов.

Средства транспортировки и складские сооружения для нефти и газа. Инвестиции в эти подотрасли зависят от режима транспортировки нефти и газа, в частности от наличия недискриминационного доступа к транспортным объектам и хранилищам, и от существования независимого органа регулирования тарифов на энергоресурсы.

Как отмечалось выше, транспортировка нефти и газа контролируется государственными компаниями «Транснефть», «Транснефтепродукт» и «Газпром». Цена транспортировки по трубопроводам устанавливается Федеральной службой по тарифам. «Транснефть» предоставляет компаниям доступ к своим трубопроводам исходя из производимых ими объемов нефти, т.е. объем их экспорта пропорционален уровню производства в предыдущем квартале. В принципе такая система пропорционального доступа может считаться справедливой и транспарентной, однако на практике существование многочисленных исключений и тот факт, что транспортная система работает почти на полную мощность, а многие сооружения являются устаревшими, часто делают доступ непредсказуемым. Министерство промышленности и энергетики в настоящее время осуществляет разработку генеральной схемы развития нефтепроводного транспорта на период до 2020 г. с целью подготовки инвестиционных и управленческих решений, в частности, касающихся новых магистральных нефтепроводов.

ОАО «Газпром» осуществляет контроль и управление Единой системой газоснабжения (ЕСГ), а ФСТ контролирует режим доступа третьей стороны. Российский режим доступа третьей стороны обеспечивает независимым производителям правовые основы для доступа к ЕСГ, но контроль над этой системой компании «Газпром» и ее широкомасштабная энергетическая деятельность означают, что многие независимые производители испытывают трудности с доступом к газотранспортной сети, которая также работает почти на полную мощность. Контроль «Газпрома» над информацией, касающейся транспортировки газа, увеличивает нетранспарентность системы в целом. Отсутствие предсказуемости мешает независимым производителям планировать долгосрочные контракты.

Под контролем «Газпрома» находятся и газовые хранилища, которые являются частью ЕСГ, кроме того, компания владеет подобными сооружениями за пределами России. В настоящее время строятся три хранилища газа в дополнение к 24, входящим в ЕСГ. Хранение газа важно вследствие сезонной неравномерности спроса на него. Контроль над этим существенным звеном цепочки начисления стоимости энергоресурсов, которая приобретает еще большее значение в связи с развитием производства сжиженного газа, подчеркивает доминирующее положение компании «Газпром» на российском внутреннем рынке и в сфере экспорта энергоносителей.

Передача и распределение электроэнергии и газа. Инвестиции в эти подотрасли требуют наличия справедливого доступа к сетям передачи и хранилищам, а также справедливых торговых правил.

Согласно Закону «Об электроэнергетике» 2003 г. и Закону «О защите конкуренции» 2006 г. ФАС отвечает за предотвращение коллизий между участниками рынка, злоупотребление доминирующим положением, за обеспечение недискриминационного доступа к энергетической системе, защиту прав потребителей. Она также контролирует управление оптовым рынком со стороны Администратора торговой системы оптового рынка электроэнергии. В нескольких случаях ФАС уже предприняла меры, направленные на защиту и содействие конкуренции на рынке электроэнергии. В соответствии с полномочиями ФАС по контролю над соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе при слиянии и присоединении компаний, служба непосредственно участвует в формировании энергосбытовых компаний. Например, недавно ФАС одобрила поглощение «Межрегиональной распределительной сетевой компанией Центра» нескольких распределительных компаний, отделившихся от «Энерго».

Национальный системный оператор - Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы - остается в 75%-ной собственности государства. В настоящее время он является независимым от Федеральной сетевой компании, в которой доля государства также составляет 75%. Объединение этих двух организаций находится на рассмотрении. Многосторонняя деятельность национального системного оператора имеет важное значение для инвесторов сектора электроэнергетики. Энергогенерирующие компании надеются на эффективные, транспарентные и справедливые диспетчерские услуги. Им необходимо быть уверенными в поддержании надежной работы системы и в обоснованности и точности прогнозов относительно предложения и спроса. На случай чрезвычайных обстоятельств должны существовать надежные процедуры информирования участников рынка с тем, чтобы рынок реагировал адекватно.

Альтернативная энергетика и энергетическая эффективность. Усилия по стимулированию альтернативных источников и эффективному использованию энергии не должны ограничивать конкуренцию и использование преимущества рыночных инструментов, таких как торговля квотами на выбросы углерода. Россия ратифицировала Киотский протокол, и с текущими уровнями выбросов, которые значительно ниже ее квоты, может получать большие доходы от «углеродной» торговли. Она находится в процессе реализации своего плана действий в рамках Киотского протокола, но все еще не ясно, каким образом будет осуществляться торговля выбросами углерода. Учитывая существенный потенциал повышения энергоэффективности благодаря техническому обслуживанию и модернизации существующих энергетических и промышленных предприятий, ФАС необходимо будет сохранять бдительность, чтобы правительственное финансирование таких программ не искажало конкуренцию и учитывало рыночные альтернативы содействия эффективному использованию энергии. Например, ЕБРР предоставляет кредиты энергетическим предприятиям и энергоемким отраслям для финансирования замены и модернизации существующего неэффективного оборудования, с выплатами по кредитам из доходов, получаемых за счет сбережения энергии. Конкурентную среду могут улучшить многие другие инициативы по эффективному использованию энергии, например, снижение объемов сжигаемого в факелах газа повысит рентабельность инвестиций производителей.

Конкурентная политика будет продолжать играть ключевую роль в энергетическом секторе, в котором доминируют крупные компании, контролируемые государством. ФАС должны быть предоставлены достаточные материальные и человеческие ресурсы для выполнения возложенной на нее функции гаранта равных возможностей всех участников этого сектора.

Налоговая политика. Для того чтобы выполнять свои функции, все правительства нуждаются в налоговых поступлениях. В то же время уровень налогового бремени и модель налоговой политики, включая ее администрирование, оказывают непосредственное влияние на издержки бизнеса и рентабельность инвестиций. Эффективная налоговая политика позволяет правительствам достигать целей государственной политики, одновременно поддерживая благоприятную инвестиционную обстановку. Налоговая политика в сфере энергетики является одним из ключевых макроэкономических факторов в богатых природными ресурсами странах, например в России, сильно зависящей от налогов в энергетическом секторе. Инвесторы сектора энергетики считают налогообложение решающим элементом при принятии инвестиционного решения, при планировании разработки старых месторождений и ведения разведочных работ на новых месторождениях. Волатильность мировых цен на энергоресурсы существенно усложняет принятие решений правительствами и инвесторами.

Особенности налогового режима для российского энергетического сектора заключаются главным образом в установлении особых налогов, т.е. на налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), введенного в 2002 г., и экспортных пошлин, базирующихся на физических объемах и корректируемых в соответствии с динамикой мировых цен. Общие налоги, особенно налог на прибыль организаций, имеют меньшее значение, главным образом потому, что власти знают о рисках, связанных с возможностью уклонения от уплаты этих налогов за счет использования трансфертного ценообразования. При сильном росте цен на нефть НДПИ и экспортные пошлины обеспечивали большую часть бюджетных поступлений. С 2004 г. 50% нефтяных и газовых доходов направлялись в Стабилизационный фонд.

Создавая налоговую систему для энергетического сектора, правительство должно было исходить из двух задач: обеспечивать адекватный уровень бюджетных доходов и одновременно стимулировать осуществление инвестиций в сектор, как государственных, так и частных. Нынешний налоговый режим для нефтяного и газового секторов, базирующийся на объемных параметрах (НДПИ и налог на экспорт), не достаточно учитывает различия в условиях добычи, которые влияют на рентабельность. Реакцией на эту проблему стали недавние корректировки, в частности, снижение НДПИ на месторождениях, запасы которых уже исчерпаны на 80%, и временное освобождение от такого налога на месторождениях Восточной Сибири. Инвесторы энергетического сектора хотели бы увеличить чувствительность к прибыли ставки налога на добычу полезных ископаемых.

Правительство России осознает необходимость как приспособления энергетического налогового режима к изменяющимся разведочным и производственным условиям в энергетическом секторе, так и решения проблемы трансфертного ценообразования. Однако дальнейшая дифференциация налогов и адекватная реализация новых правил трансфертного ценообразования требуют институционального закрепления расширенной компетенции налоговых органов. Важно, чтобы рост числа различных критериев, таких как географическое положение, включая глубину вод для морских месторождений, размер или уровень использования запасов, не увеличивал бы риск принятия необоснованных решений налоговыми органами.

Притом что налоговые органы должны предпринимать меры против незаконного уклонения от уплаты налогов (такие стратегии применяются некоторыми российскими компаниями), их правоприменительная практика иногда воспринимается произвольной и мотивированной иными, чем законодательные, факторами. Недавние заявления высокопоставленных официальных лиц о необходимости предотвращения необоснованных действий налоговых органов, которые стали реакцией на указанные проблемы, должны сопровождаться конкретными мерами, включая санкции против необоснованных административных решений. Предпринимаемые в настоящее время усилия, направленные на улучшение информационного доступа (через регулярно обновляемый веб-сайт ФНС, в том числе и на английском языке), повысят предсказуемость и усилят транспарентность налогового режима и налоговых процедур.

Другие аспекты российской инвестиционной политики в энергетическом секторе. Корпоративное управление. Корпоративное управление государственными предприятиями является критически важной проблемой российского энергетического сектора, учитывая превалирование государственной собственности в сферах производства и транспортировки нефти и газа, а также еще незаконченный процесс прямого ухода государства из сектора электроэнергетики. Внешняя экспансия крупных российских контролируемых государством компаний, таких как «Газпром» и «Роснефть», побудила их к раскрытию информации о структуре своей собственности и финансового положения. Однако с точки зрения доступности финансовой и операционной информации многие российские государственные предприятия все еще остаются менее транспарентными, чем частные компании. Другими проблемами являются представление интересов государства в государственных компаниях, в частности участие в них чиновников, и роль советов директоров при принятии корпоративных решений в таких компаниях.

В нефтегазовом производстве сложные корпоративные структуры в виде крупных холдинговых компаний и отсутствие консолидированной финансовой отчетности с независимым аудитом не позволяют получить исчерпывающее представление об их финансовом положении. Отсутствие ясности в характере отношений компаний с правительством также вызывает вопросы о возможных конфликтах интересов из-за концентрации политических и регулирующих функций, а также функций собственников-Кроме того, российские энергетические компании, в том числе и государственные, при проведении коммерческих операций и для получения доступа к иностранным рынкам активно используют оффшорные структуры, такие как «РосУкрЭнерго», оффшорная компания «Газпрома», которая занимается транзитом туркменского газа на Украину и в Европу.

В секторе электроэнергетики две территориальные генерирующие компании имеют умеренную оценку рейтинга корпоративного управления компании Standard and Poor's, отражающую как некоторые улучшения (например, возможность наложения вето на ключевые решения совета директоров миноритарными акционерами), так и оставшиеся неопределенности, в частности отсутствие независимых директоров и, следовательно, слабый контроль над конфликтами интересов. Развитие корпоративного управления в секторе электроэнергетики будет зависеть от будущей рыночной либерализации и правил приватизации генерирующих компаний.

Федеральная служба по финансовым рынкам предприняла несколько важных мер, имеющих прямое отношение к государственным компаниям электроэнергетического сектора, таких как расширение административной ответственности советов директоров И исполнительных директоров, ужесточение санкций за нарушение административного кодекса. Роль государственных чиновников - представителей в советах директоров государственных компаний и частые конфликты интересов могут быть разрешены законодательством, которое установит четкие критерии оценки деятельности представителей государства в советах. Правительственным чиновникам должно быть запрещено работать в советах директоров компаний, которые находятся в полной частной собственности, и общепринятой практикой должно быть использование профессионалов в качестве представителей государства.

Развитие инфраструктуры. Устаревающая и плохо приспособленная к операционной деятельности инфраструктура является существенной помехой развитию российского энергетического сектора в целом. Поскольку значительные инвестиционные потребности не могут быть удовлетворены только за счет государственных финансовых средств, частные, в том числе и иностранные, инвестиции должны сыграть важную роль в будущем развитии инфраструктуры. Для того чтобы побудить частный сектор к участию в инвестировании, необходимо обеспечить несколько базовых условий, включая транспарентность нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства.

Принцип государственно-частного партнерства был установлен в России в 2005 г. Законом «О концессионных соглашениях», разрешающим частное инвестирование в экономические активы и проекты, которые не подлежат приватизации.

Закон не распространяется на такие виды деятельности, как добыча нефти и газа, но может применяться в секторе электроэнергетики и, возможно, в транспортировке нефти и газа. Однако в соответствии с этим законом пока не был реализован ни один энергетический проект. Следует отметить, что многие новые энергетические проекты в России реализуются в таких районах, где отсутствует необходимая инфраструктура/ например дороги и порты, или она нуждается в серьезной модернизации. Для таких проектов концессионные соглашения также могут быть подходящим решением.

Сможет ли российская система концессионных соглашений заметно увеличить инвестиции в инфраструктуру энергетического сектора, будет зависеть от ряда факторов. Прежде всего, правительство должно отобрать те проекты, которые подходят для концессионных соглашений. При этом особое значение будут иметь транспарентность И беспристрастность процессов подачи заявок и процедур проведения торгов, учитывая превалирование в этом секторе предприятий, контролируемых государством. Необходим также контроль со стороны органов по вопросам конкуренции, учитывая, что концессионные соглашения могут выигрывать от поддержки, например, в форме гарантированного дохода, с тем чтобы компенсировать низкие регулируемые тарифы.

Растущие доходы от продажи энергоносителей позволяют правительству России распоряжаться существенными финансовыми ресурсами, которые могут быть использованы для финансирования развития и модернизации инфраструктуры, в том числе и энергетического сектора, а также для развития альтернативной энергетики и повышения эффективности использования энергии. В частности, Инвестиционный фонд, созданный в 2006 г. и контролируемый Министерством регионального развития, финансирует несколько проектов по транспортировке и переработке нефти. Однако имеется лишь ограниченная информация о процедуре выбора проектов и последующем контроле использования средств, предоставленных Инвестиционным фондом. Для снижения риска использования государственных средств таким путем, который может привести к искажению рынка, важно транспарентное администрирование фондом и использование рыночных механизмов, не искажающих конкуренцию.

Государственное управление. К недавним мерам в рамках административной реформы, которые также имеют важное значение для инвестиций в энергетический сектор, относится Закон «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях», который вступил в силу в мае 2007 г. Закон усилил административную ответственность правительственных органов за невыполнение судебных решений и ввел прямую административную ответственность, включая, например, ответственность ФАС за злоупотребление доминирующим положением или заключение соглашений, ограничивающих конкуренцию. Закон позволяет дисквалифицировать чиновников на срок до трех лет за определенные нарушения.

Общепризнанно, что, как правило, масштабность энергетических проектов, длительные сроки реализации и задействование значительных финансовых средств могут порождать коррупционное давление. Большой вклад в российскую реформу государственного управления может внести международное сотрудничество, предлагая наилучший опыт и рекомендации по регулированию и практике реализации. Инициированная в 2002 г. международная программа Extractive Industries Transparency Initiative направлена на повышение транспарентности и отчетности в добывающих отраслях. Она требует, чтобы компании, согласившиеся с ее реализацией, и правительства, подписавшие ее, оглашали информацию о своих расходах и платежах в нефтяной, газовой и горнодобывающей отраслях.

Как и другие части российской экономики, энергетический сектор и инвестиции в него будут в большом выигрыше от успешного реформирования государственного сектора, поскольку усилившиеся административные возможности и более эффективная нормативно-правовая база сократят столь распространенное сейчас вмешательство государства. Инвесторы в энергетический сектор могут быть менее чувствительны к качеству общего регулирования, если они способны напрямую устанавливать связи с властями, и готовы принять большие риски от регулирования, учитывая высокие нормы прибыли от своих инвестиций. Однако отсутствие политической предсказуемости, недостаточное регулирование и подверженное коррупции администрирование, бесспорно, оказывают сильное сдерживающее влияние и на инвестирование в энергетический сектор.

Заключение. При анализе и оценке главных элементов российской энергетической инвестиционной политики использовался подход частной финансовой инициативы применительно к отдельным подотраслям энергетики. Разведка месторождений, производство и транспортировка нефти и природного газа, а также сбыт газа контролируются в основном крупными предприятиями, принадлежащими государству, и в результате инвестиционные решения и их финансирование остаются по существу в руках правительства. Новый закон о стратегических секторах повышает транспарентность и предсказуемость для иностранных инвесторов в разведочной и производственной деятельности, но накладывает строгие ограничения на иностранную собственность в этих сферах. В противоположность этому Россия активно реформирует сектор электроэнергетики. Процесс расчленения связан с частичной приватизацией, в которой разрешено участие иностранных инвесторов. Эти различные стартовые условия в главных подотраслях энергетики имеют важное значение с точки зрения инвестиционной политики.

Инвестиционная политика в отношении энергетического сектора должна принимать во внимание его специфические особенности, такие как крупные финансовые и технологические ресурсы, вовлекаемые в энергетические проекты, длительные сроки до получения отдачи от инвестиций и подверженность волатильности мировых энергетических цен. У России имеются дополнительные вызовы, поскольку ее энергетический сектор требует значительных инвестиций в энергетическую инфраструктуру, особенно в секторе электроэнергетики, а также в разведку и производство нефти и газа, поскольку большое число старых месторождений близко к истощению, а новые залежи находятся в географически менее благоприятных районах. Пока что главной политической реакцией было усиление государственной собственности и государственного контроля. Такая тенденция наблюдалась в добывающих отраслях и некоторых других стран. Однако прямой государственный контроль может быть уменьшен, если будет удовлетворено несколько существенных условий, прежде всего приведение внутренних цен на энергоресурсы в соответствие с производственными затратами, стабилизация прав собственности, транспарентная и более увязанная с доходностью система налогообложения, эффективная конкурентная политика. Такие изменения в политике будут поощрять не только частное, в том числе и иностранное, инвестирование, но и инвестирование компаний, контролируемых государством.

Анализ российской инвестиционной политики в энергетическом секторе подтвердил важность правовой предсказуемости и транспарентности, особенно в контексте долгосрочных энергетических проектов. Международное доверие к России и ее статус надежного поставщика энергоресурсов значительно улучшатся после вступления в ВТО и ратификации Энергетической хартии. Роль конкурентной политики как гаранта равных условий является существенной, учитывая нынешнюю рыночную структуру энергетического сектора, в котором доминируют крупные контролируемыми государством компании - производители нефти и газа, и все еще рудиментарный рынок электроэнергии. Налоговая политика в энергетическом секторе является ключевой макроэкономической переменной в странах, богатых природными ресурсами, как Россия, зависящих от энергетических налогов; одновременно она имеет критическое значение для принятия решений и планов инвесторами. Волатильность мировых цен на энергоресурсы значительно затрудняет принятие решений правительством и инвесторами. Недавние меры по корректировке налогового режима в сфере энергетики и установлению его зависимости от различных условий добычи нефти и газа были положительно восприняты инвесторами.

Другие аспекты политики, такие как корпоративное и государственное управление и развитие инфраструктуры, имеют непосредственное отношение к инвестиционному климату в энергетическом секторе. Преобладание контролируемых государством компаний по добыче нефти и газа делает особенно важным применение рациональных принципов корпоративного управления в этой сфере, прежде всего информирования по структуре собственности, обеспечения лучшей транспарентности в отношении обычно сложных корпоративных структур, включая оффшорные структуры. Закон «О концессионных соглашениях» 2005 г., которым в России введен принцип государственно-частного партнерства, может быть использован и в контексте энергетического сектора, особенно в отношении транспортировки энергии, если выполняются некоторые базовых условия, такие как наличие обоснованных цен на энергоносители. Реформа системы государственного управления занимает важное место в российской политической повестке дня и ее главные цели - уменьшение политической нестабильности и обременительных административных процедур, совершенствование государственно-частного партнерства - также внесут вклад в улучшение делового климата в энергетическом секторе.

Ответственное деловое поведение в России

Ответственная деловая практика становится все более важным показателем при оценке инвестиционного климата в какой-либо стране. Как показано в исследовании ОЭСР, общая осведомленность о международных стандартах корпоративной ответственности в России относительно низкая по сравнению не только со странами ОЭСР, но и с другими развивающимися рынками. Соблюдение стандартов корпоративной ответственности российскими компаниями в целом было ограниченным, особенно что касается деловых кодексов, бизнес-этики, а также экологических проблем.

Ситуация, по-видимому, будет быстро изменяться главным образом в связи с увеличением открытости крупных российских предприятий. Недавние исследования показали, что такие предприятия начали догонять компании ОЭСР и других новых рыночных экономик. В настоящее время они публикуют относительно подробные годовые отчеты и дают информацию на своих веб-сайтах, включая, например, информацию о соблюдении экологических стандартов. Однако крупные российские компании все еще предоставляют сравнительно ограниченную информацию о принятии и соблюдении кодексов делового поведения и имеющихся управленческих системах, предназначенных для содействия бизнес-этике. Распространение ответственной деловой практики может повысить кредитоспособность и надежность России в качестве как внутреннего, так и внешнего инвестора.

Отправные точки российской практики ответственного делового поведения. В исследовании тенденций в сфере корпоративной ответственности в России, предпринятом ОЭСР в 2007 г., использовались публичные отчеты 41 ведущей российской компании. Данные отчетов сравнивались с данными, которые были получены ранее по 125 компаниям развивающихся рыночных экономик и по 1740 компаниям стран ОЭСР с высокими доходами (исследование ОЭСР 2005 г.). Хотя сопоставление затрудняет разный географический охват, анализ свидетельствует о том, что в начале 2006 г. инициативы по корпоративной ответственности и отчетности были пропорционально менее распространены среди российских компаний, чем компаний стран ОЭСР с высокими доходами или других развивающихся рынков.

В 2005 г. лишь 40% российских компаний публиковали отчеты по устойчивости или имели специальный раздел на своих веб-сайтах либо в своих годовых отчетах, раскрывающий какие-либо аспекты корпоративной ответственности. Такие отчеты издали две трети компаний развивающихся рыночных экономик Африки, Латинской Америки и Азии. Российские компании уступают в этом отношении и аналогичным компаниям Центральной и Восточной Европы.

Российские компании в целом имеют плохие показатели ответственного делового поведения в таких сферах, как корпоративные социальные инвестиции, деловые кодексы и бизнес-этика, экологическая политика, недискриминационная политика и системы, женщины в советах директоров компаний, профессиональная подготовка, гигиена труда и безопасность. В частности, кодексы этики публикуют 88% обследованных ОЭСР компаний, 70% из развивающихся рынков и менее трети российских компаний. Кроме того, системы этического менеджмента, обеспечивающие эффективную реализацию политики деловой этики, имеют только 15% российских компаний по сравнению с 36% в других развивающихся рыночных экономиках.

На основании анализа отчетов, представленных российскими компаниями в 2005 г., можно заключить, что в экологической сфере они выглядят значительно слабее, чем обследованные компании указанных групп стран. Экологическая политика, измеряемая различными индикаторами, такими как сведения о ключевых экологических проблемах в секторе, распределение ответственности за экологические вопросы, мониторинг, публичная отчетность, проводится только 25% обследованных российских компаний. Система экологического менеджмента, необходимая для эффективной реализации экологической политики, которая оценивается через документированные процедуры, аудит, внутреннюю отчетность и проверки, в России также хуже развита, чем в других странах. Более детальный анализ компаний, оказывающих существенное воздействие на окружающую среду, в достаточно большой степени представленных в российской выборке (30 из 41 компаний), показал, что только четыре из них проводят целенаправленную политику в отношении защиты окружающей среды.

Недавний прогресс Увеличившаяся открытость в связи с выходом на международные финансовые рынки побудила ряд российских компаний усилить транспарентность и отчетность, в том числе касающиеся ответственного делового поведения. Информационная база данных по состоянию на сентябрь 2006 г. использовалась для сравнения экологических, социальных, управленческих отчетов, которые были представлены десятью крупнейшими зарегистрированными на фондовой бирже компаниями Бразилии, России, Индии, Китая (БРИК) и Украины. Исследование показало, что все российские компании («Газпром», «Лукойл», «Сургутнефтегаз», «Сбербанк», РАО «ЕЭС», «Сибнефть», «Татнефть», «Мосэнерго», «Балтика», «Ростелеком») имеют веб-сайты на английском языке, так же как и компании Бразилии, Индии и Китая (но не Украины), хотя hs все из них публиковали годовые отчеты. Информационная открытость российских компаний была сравнима с открытостью бразильских, индийских и китайских компаний, касающейся управленческих структур, однако при этом они предоставляли меньше информации, касающейся кодексов делового поведения, корпоративного управления, политики в отношении прав акционеров. В общем, информирование о социальных аспектах (политике в области занятости, здравоохранения, обеспечения безопасности на производстве) в странах БРИК представляется более полным, чем информирование об экологических аспектах.

Второе исследование, проведенное в апреле 2007 г. с использованием данных по тем же самым компаниям, показало, что российские компании достигли показателей других стран БРИК по публикации годовых отчетов на английском языке. Однако информация по деловым кодексам и по структуре корпоративного управления встречается реже, чем в компаниях других стран из числа исследованных.

За период сентябрь 2006 г. - апрель 2007 г. российские компании улучшили информирование через свои веб-сайты о соблюдении природоохранных стандартов и о своих экологических департаментах. Среди государств БРИК информирование о своих экологических показателях наиболее развито у российских компаний. Однако в противоположность компаниям Бразилии, Индии и Китая, которые представляют экологическую информацию, касающуюся в том числе и поставщиков, российские компании пока не публикуют такие сведения в своих годовых отчетах и на веб-сайтах.

Ответственная деловая практика пока что рассматривается только косвенно, в международных сравнительных и бизнес-исследованиях.

Слабое соблюдение стандартов ответственного делового поведения может быть одной из причин того, почему некоторые развивающиеся рыночные экономики, включая Россию, не всегда считаются честными и надежными инвестиционными партнерами, даже если их инвестиционные условия являются относительно благоприятными. Начав с низкой осведомленности о международных стандартах корпоративной ответственности, Россия достигла в этом направлении быстрого прогресса, особенно в отношении распространения информации об ответственной деловой практике. Однако многое еще предстоит сделать, особенно в отношении практики управления, поддерживающей ответственное деловое поведение.

Задача обеспечения ответственного делового поведения лежит на самом бизнесе, но важную роль в этой сфере могут также играть и правительства.

Политические условия для инвестиций, разработанные ОЭСР с участием других стран, включая Россию, интегрируют ответственное деловое поведение в десять областей политики, которые будут адресованы властям, стремящимся улучшить свой инвестиционный климат. Правительствам рекомендуется обеспечивать правовую среду, которая четко разделяет роли правительства и бизнеса в развитии ответственной деловой практики. Они должны поощрять диалог по нормам делового поведения и активно поддерживать усилия компаний, направленные на соблюдение закона, и их реагирование на социальные ожидания, поступающие по другим каналам. Политические условия для инвестиций подчеркивают также важность межправительственной кооперации в повышении осведомленности бизнес-сообщества о согласованных международных концепциях и принципах в этой сфере. В России государственная поддержка имеет критически важное значение для поощрения корпоративных усилий, направленных на развитие информирования по ответственному деловому поведению и системам менеджмента, способствующим внедрению бизнес-этики.

Обзор последних бизнес-исследований

Несмотря на существенный экономический рост и динамичный приток прямых иностранных инвестиций, деловой климат в России все еще представляется многим инвесторам более рискованным и менее благоприятным, чем в странах ОЭСР и в некоторых государствах с переходной экономикой. По нескольким международным индикаторам, используемым для мониторинга различных аспектов инвестиционного климата, Россия имеет более низкие рейтинги, чем Бразилия, Индия или Китай. Высокие ожидаемые доходы в секторе природных ресурсов могут снижать чувствительность крупных иностранных инвесторов к традиционным инвестиционным барьерам по сравнению с другими инвесторами и частично объясняют большой зарегистрированный приток ПИИ. Однако доступные бизнес-исследования выявляют ряд факторов, которые оказывают влияние на мнение инвесторов. Прежде всего, это сохранение регионального диспаритета в деловых условиях и трудностей, испытываемых некоторыми категориями компаний, особенно малыми и средними предприятиями и экспортерами, которые связаны с получением информации и с неопределенностью регулирования.

Международные сравнения. В обзоре инвестиционной политики ОЭСР 2006 г. приведены точки зрения представленных в России иностранных инвесторов, касающиеся транспарентности инвестиционной политики. Согласно этому бизнес-исследованию, зарубежные инвесторы находят, что открытая информация о существующей нормативно-правовой базе и процедурах улучшилась во многих сферах, но информирование об изменениях в регулировании остается неадекватным, главным образом из-за недостаточности государственно-частных консультаций. Иностранные инвесторы считают некоторые процедуры весьма затратными с точки зрения времени и средств, в частности регистрации земли и собственности, оформления разрешений на работу.

Во все большем числе других исследований и обзоров анализируются различные аспекты деловой среды и проводится сравнение ситуации в разных странах. Используемые индикаторы неизбежно имеют недостатки, в частности, из-за учитываемых ими номинальных факторов, таких, например, как существование антикоррупционного закона, а не реальных обстоятельств, т.е. применения таких законов. Большинство исследований содержат субъективные оценки и интерпретации экспертов, часто используют агрегированные процедуры, которые недостаточно транспарентны для пользователей даже анализируемых стран.

Имея в виду критику используемых международных индикаторов и предупреждение относительно их применения и интерпретации, все же интересно посмотреть, каким образом исследования и обзоры характеризуют недавние события в российской деловой среде и ее эволюцию в сравнении с другими странами. Хотя трудно суммировать результаты, основанные на различных методологиях и данных, определенные черты, характеризующие последние события в российском инвестиционном климате, просматриваются. Во-первых, начиная с 2000 г., в деловой среде России можно выделить два периода. В большинстве исследований указывается на благоприятные события, которые имели место в период 2000-2003 гг., что отражало постепенно улучшавшуюся макроэкономическую ситуацию после финансового кризиса 1998 г. и настойчивые реформаторские усилия правительства, в частности по снижению налогового бремени, требований по лицензированию и проведению проверок. В этот первый период правительство предприняло важные правовые и регуляторные инициативы, включая принятие новых законов о защите предпринимателей при проведении проверок (2001 г.), о лицензировании (2002 г.), о государственной регистрации юридических лиц (2002 г.), об упрощенной системе налогообложении для малых предприятий (2003 г.), Земельного кодекса (2001 г.), Кодекса корпоративного поведения (2002 г.) и Таможенного кодекса (2003 г.).

Начиная с 2004 г. состояние деловой среды оценивается не столь положительно, потому что в нескольких исследованиях как внутренние, так и зарубежные обозреватели указывают на ухудшение российского регулятивного окружения. Например, согласно индикаторам Всемирного банка (ВБ) по эффективности управления и качеству регулирования, российские показатели после 2004 г. ухудшились и незначительно эволюционировали в сторону главенства закона и контроля над коррупцией. В большинстве других сравнительных международных исследований также указывается на ухудшение российских индикаторов в 2006-2007 гг. или лишь на незначительное улучшение.

Второе наблюдение, которое почерпнуто из недавних бизнес-исследований и оценок, состоит в том, что несмотря на некоторый прогресс, особенно достигнутый в 2000-2003 гг., деловая среда в России все еще рассматривается как менее благоприятная, чем в развитых странах, и по некоторым аспектам, чем в крупных развивающихся рынках, особенно в Бразилии, Китае и Индии. Например, в 2006 г. по таким индикаторам ВБ, как эффективность правительства, качество регулирования, главенство закона, Россия уступала не только государствам ОЭСР (в среднем), но и Бразилии, Индии и Китаю. Несколько других международных сравнительных исследований также свидетельствуют о том, что Россия отстает от указанных трех стран или, по крайней мере, от двух из них (см. табл.).

В базе данных Всемирного банка «Doing Business» России выставлена более высокая оценка: по общему индексу «ведение бизнеса» Россия занимает 96-ое место, отставая от Китая (93-ье), но находясь выше Бразилии (121-ое) и Индии (134-ое). Из десяти проанализированных аспектов Россия имеет лучшие показатели, чем три другие страны БРИК, по организации бизнеса, уплате налогов, исполнению контрактов, но хуже по получению лицензий, получению кредитов и трансграничному торговому регулированию.

В исследованиях и сравнительных оценках отмечаются несколько характерных российских показателей, которые, однако, не являются специфическими только для России. Одним из таких показателей является большой разрыв между официальными ограничениями, которые могут рассматриваться как умеренные, хотя все еще более высокие, чем в странах ОЭСР, и неофициальными барьерами, с которыми сталкиваются в России бизнесмены и инвесторы. Эта проблема обычно отражается в рейтингах коррупции и соблюдения законности, в которых Россия занимает низкие позиции.

В некоторых исследованиях указывается на специфические трудности, с которыми встречаются в России компании различного типа. В «Исследование конкурентоспособности и инвестиционного климата в России» Всемирного банка отмечается, что малые и средние предприятия чаще, чем крупные компании, сталкиваются с более высокими барьерами, связанными, в частности, с регуляторной и политической неопределенностью.

В исследованиях российского Центра экономических и финансовых исследований и разработок показаны важные региональные различия, которые возникают при реализации различных правовых и регуляторных мер. Три последовательно проведенных исследования деловой среды и показателей предприятий, проведенные по поручению ВБ и ЕБРР, показали, что некоторые препятствия, такие как издержки регулирования в сфере предпринимательской деятельности и слабое соблюдение прав собственности, оказывают влияние, главным образом, на самые динамичные компании, включая малые частные предприятия и экспортеров. Государственные предприятия страдают от этих проблем значительно меньше. Хотя задача обеспечения равного отношения к компаниям всех типов на государственном уровне разделяется во многих других экономиках, в российском контексте отсутствие равных условий особенно пагубно. Косвенно этот недостаток отражает низкий показатель конкурентоспособности России в международных сравнениях.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации