Доклад ООН о развитии человеческого потенциала в РФ за 2002-2003 гг.

ВИНИТИ

Серия «ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ»

4-10/2005, стр.21-28

Доклад ООН о развитии человеческого потенциала в РФ за 2002-2003 гг.

Очередной, восьмой выпуск доклада ООН о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2002-2003 гг. Human Development Report for the Russian Federation 2002/2003 посвящен роли государства в обеспечении экономического роста и в проведении социально-экономических реформ.

Государство и развитие человеческого потенциала в России. Создание в мировом масштабе новой экономики и постиндустриального общества сопровождается глубокими технологическими, структурными и институциональными изменениями. Движущей силой социального развития стал нематериальный капитал, способствующий становлению инновационной и интенсивной международной экономики, придающий ей структурный динамизм и высокие стандарты качества. Возрастает роль человеческих ресурсов (знаний, опыта, интеллекта, творческих возможностей людей), при этом основные экономические параметры стран во все большей мере определяются масштабом и качеством их людских ресурсов. В конечном счете экономический успех в настоящее время зависит от жизненного уровня населения и его конкурентоспособности на мировом рынке. К началу 90-х годов аккумулированный человеческий капитал в развитых странах превышал материальный в среднем в полтора раза, а вклад знания и образования в рост ВВП оценивался в 60%.

Возрастание роли человека в экономике, основанной на знании, влечет за собой глубокую трансформацию характера и структуры социальных потребностей, которые во все большей степени перемещаются к нематериальным ценностям, гуманитарным или духовным устремлениям. В иерархии потребностей наивысший приоритет в настоящее время имеют образование, здоровье, и здоровый образ жизни, свободное время и его оптимальное использование, экологический и повседневный бытовой комфорт и т.д.

Более высокий спрос на качество человеческого капитала и качество жизни привел к усилению социальной ориентации современной индустрии. Активы, ориентированные на потребителя, такие как жилье и товары длительного пользования, имеют наибольшее значение в структуре национального богатства, а интеллектуальным составляющим отводится все более важная роль в структуре собственности.

Однако этот экономический и социальный прогресс сопровождается новыми проблемами и противоречиями. Последствия быстрой глобализации не всегда позитивны, а новые прорывы в науке и технологии часто не оправдывают ожидания, привнося новые угрозы и новые возможности человечеству. Во многих отношениях жизнь становится более сложной. Увеличивающиеся скорость и интенсивность современного промышленного производства становятся причинами развития нервных стрессов, быстрый прогресс науки вынуждает работников повышать свой профессиональный уровень, структурные изменения заставляют их менять профессии, места работы и жительства.

Государство играет существенную роль в процессе экономического, социального и гуманитарного развития, оказывая серьезное воздействие на формирование личности. Знания, уровень образования и физическое состояние населения в той или иной мере обеспечиваются общественным сектором, финансируемым государством, и государство несет главную ответственность за социальное благополучие населения.

Человеческий потенциал является главной движущей силой социального прогресса и формирование и совершенствование этого потенциала зависят от взаимодействия многих факторов, наиболее важными из которых являются семья, индустрия и отношения и связи в обществе. Государство с его многочисленными и разнообразными механизмами влияния на личность имеет привилегированную роль в этом взаимодействии и обеспечивает организационные основы для функционирования всей системы. Его уникальной задачей является разработка генеральной стратегии развития личности, а также поощрение и регулирование влияния других компонентов развития на личность. Правительство закладывает законодательные основы существования личности в семье, обществе и в глобальном окружении, создает систему ограничений с целью обеспечения уважения к законодательным нормам и правилам поведения. Не менее важно то, что государство регулирует экономические отношения в рыночной экономике, особенно на рынке труда. Государство ответственно также за поддержание благоприятного социального климата, защиту окружающей среды и т.д. В целом задачей государства является гарантирование достойных условий жизни для каждой личности.

Степень воздействия государства на развитие человеческого потенциала зависит от меры его контроля над ресурсами, в частности, над бюджетными средствами. Государственный бюджет в конечном итоге предназначен для удовлетворения человеческих потребностей, индивидуальных или общества в целом (национальная оборона, правоохранение, экономическое регулирование и т.д.). Однако только две функции бюджета непосредственно относятся к развитию человеческого потенциала: аккумулирование человеческого капитала и перераспределение дохода. Поэтому наиболее важными статьями государственных расходов являются расходы на образование, науку и здравоохранение, с одной стороны, и на социальное страхование и социальное обеспечение, с другой.

Становление государства и рост его влияния на развитие общества был наиболее важной тенденцией прошлого столетия, особенно в период последних двух десятилетий.

Это повлекло существенный рост бремени государства, поскольку стратегические факторы, влияющие на развитие экономики, основанной на знании, и развитие личности (научные знания, уровень и качество образования, физическое и культурное благосостояние, защита окружающей среды и т.д.), формируются в значительной мере в государственном секторе. В основном это связано с тем, что рынок не может предоставлять различные нематериальные услуги в достаточных объемах, требуемых стандартов и по цене, приемлемой для пользователей. Ученые называют эту проблему «рыночной неудачей» («market failure») и ее разрешение требует регулирования и корректировки со стороны государства.

Исследования роли и вклада государства в развитие человеческого потенциала показывают, что прямой связи между размером государства и индексом развития человеческого потенциала (HDI) не существует. В 2000 г. в десятку государств с самым высоким индексом HDI входили Норвегия, Исландия, Нидерланды и Япония. Это свидетельствует о сложности развития человеческого потенциала, роль государства в котором усиливается, но на развитие оказывают влияние и другие факторы, а результаты преломляются через призму национальных особенностей, исторических и культурных традиций, социальных условий.

Стремительные технологические, структурные, институциональные и другие изменения неизбежно оказывают воздействие на само государство. Размеры и возможности прежнего государства, созданного в другую эру для решения других проблем, оказались неадекватными для удовлетворения потребностей в новых социально-экономических условиях. Многие страны начали реструктуризацию базовых параметров государства, включая функции, связанные непосредственно с развитием человеческого потенциала.

В последние два десятилетия реформы, проводимые в различных странах, были нацелены на создание компактного, гибкого и эффективного государства. Можно выделить несколько общих целей, наиболее значимыми из них являются снижение роли государства в экономике и, в той или иной степени, вывод государства из материального производства через программы приватизации и дерегулирования.

Это позволяет государству сфокусировать свои ресурсы и деятельность на социальных, гуманитарных и чисто административных функциях. Бюджетный приоритет отдается науке, новым технологиям, образованию и здравоохранению.

Трансформация государства имеет особенно радикальный характер в странах с переходной экономикой. По своему характеру изменения аналогичны тем, что проводились в развитых государствах, которые в определенной мере служили реформенной моделью. Все переходные страны дерегулируют свои экономики и сокращают функции государства через посредство приватизации государственной собственности. И тем не менее государство сохраняет значительно большую роль в экономике стран Восточной Европы, не говоря уже о регионе Центральной Азии, где реформы идут медленнее (если идут вообще) чем в развитых странах.

Страны с переходной экономикой имеют много сходств и в моделях реструктуризации государственных функций. Снижение роли государства в экономике означает появление новых целей, нового масштаба и новых механизмов экономического регулирования. Система социального обеспечения, которая в новых условиях не может поддерживаться в старой форме, радикально трансформируется. Новая модель неизбежно более строга с точки зрения масштабных бюджетных сокращений и часто вызывает недовольство основных слоев общества. Роль правительства как ведущей силы системной трансформации общества значительно повышается.

Ключевой тенденцией является сокращение государственных расходов. Первоначальная яростная полемика по этой теме постепенно ослабевает и внимание переключается на качество правительства. Становится все более ясно, что страна со слабым государством не способна быстро и адекватно реагировать на вызовы новой экономики и глобализации, обеспечивать конкурентоспособность бизнеса, осуществлять мониторинг и контролировать динамичные процессы. Появляется осознание того, что размер государства не является произвольным, а зависит от его функций, которые должны определяться по принципу «рынок там, где возможно, государство там, где необходимо», и эффективностью их реализации. Несмотря на общность подхода, каждая страна определяет размер государства своим путем, исходя из национальных особенностей и традиций.

Отношение между двумя компонентами социального развития - экономической эффективностью и социальным равенством - стало ключевой проблемой государственной политики во всех странах в течение последних двух-трех десятилетий. Фундаментальный принцип, гласящий, что гуманитарный прогресс определяется динамичной и эффективной экономикой, способной создавать рабочие места и обеспечивать доходы, не подлежит сомнению, однако важность социального фактора также стала понятной. Ряд стран не внедрили механизмы социального обеспечения, которые могли бы смягчить побочные эффекты приватизации и дерегулирования экономики. Увеличилась безработица, в ряде случаев произошла деградация транспортной, телекоммуникационной и прочей инфраструктуры. Ухудшился социальный климат, стала более острой проблема неравенства. Взаимозависимость этих двух движущих сил социального прогресса стала очевидной и признаваемой во всем мире.

Поиск оптимального баланса между экономической эффективностью и социальным равенством является сложной задачей правительства даже в лучшие времена и особенно труднорешаемой она становится в период крупных изменений. С учетом достижения этого баланса страны стремятся выстроить системы социального обеспечения, масштабы и формы которых не подавляли бы побудительные мотивы работать или не мешали бы росту экономики и эффективности.

Различные страны пытались сделать это разными путями. Лимиты, ресурсы и механизмы социального обеспечения в любой из них определяются глобальными традициями, особенностями экономических и социальных систем.

Успех системных изменений в российском обществе и его интеграция в мировую экономику напрямую зависят от человеческого фактора. Поэтому особенно высокие стандарты предъявляются к людским ресурсам. Однако ситуация с развитием человеческого потенциала в России, рассматриваемая в свете мирового экономического прогресса и особенно сложных задач, стоящих перед страной, может быть признана неблагоприятной. Об этом, в частности, свидетельствует индекс развития человеческого потенциала. Низкий уровень HDI связан с резким падением уровня жизни в переходный период. Ситуация с образованием несколько лучше. За прошедшие два-три года индекс образования повысился, Россия перешла с 72-ого места в 1995 г. на 60-ое место в 2000 г. (среди 175 стран). Важно, чтобы эта тенденция продолжилась.

Индекс HDI в определенной, но далеко не в полной мере позволяет судить о ситуации в современной России. В действительности же ситуация является более сложной и противоречивой. Вопреки всем неудачам недавних лет Россия сохранила многие преимущества в ключевых сферах современного развития, включая высокий уровень образования, высокую квалификацию рабочей силы, большой интеллектуальный потенциал, научную инфраструктуру и даже мировое лидерство на ряде научных направлений. Все это, наряду с богатым культурным наследием, сужает разрыв между Россией и лидирующими странами мира с точки зрения развития человеческого потенциала. Если этот аккумулированный научный и образовательный потенциал выпестовать, активизировать и эффективно использовать, у России появится реальная возможность преодолеть кризис, трансформироваться и совершить прорыв к постиндустриальному обществу.

Однако российский человеческий потенциал имеет ряд недостатков, которые связаны с недавним прошлым страны. Экономическая система и социальные отношения, формируемые в настоящее время в России требуют как раз таких человеческих качеств, которые более всего подавлялись в командной экономике, в том числе независимость, инициативность, креативность, обязательность, ответственность и т.д. Широко распространены социальная и экономическая пассивность и социальная апатия. Такая ситуация связана с историческими фактами: с ликвидацией наиболее активного сельского населения, массовыми репрессиями, вынужденной эмиграцией интеллектуальной и культурной элиты, с огромными потерями в ходе Второй мировой войны. Преодоление такого наследия является очень сложной задачей, требующей времени и глубоких изменений в системе экономических и социальных отношений. И тем не менее сдвиги в мышлении и поведении очевидны. Опросы общественного мнения свидетельствуют о том, что все большее число людей, особенно молодых, достаточно быстро адаптируются к новым условиям и в достижении своих целей готовы полагаться на себя, а не на государство. Низкие индикаторы уровня жизни и состояния здоровья населения дают основание для беспокойства, российская наука находится в состоянии кризиса и страна не использует наилучшим образом свои очевидные преимущества в сфере образования, структура и содержание которого плохо адаптируются к современным потребностям.

Неудача с преодолением негативных тенденций в развитии человеческого капитала поставит под угрозу системную реформу в России, интеграцию страны в постиндустриальный мир и само ее будущее. Социальные ресурсы и усилия необходимо сосредоточить на целях развития человеческого капитала, невзирая на наличие большого числа других серьезных и срочных проблем и острый недостаток средств для их разрешения. При этом государство должно взять на себя главную ответственность, поскольку обладает обширными возможностями воздействия на личность и поскольку возможности семьи и гражданского общества в значительной мере ограничены социальными деформациями советского периода и трудностями текущего экономического переходного периода.

Однако российское государство в его нынешней форме не в состоянии решить поставленную задачу. В 2001 г. Россия занимала 58-ое место среди 75 стран по конкурентоспособности продукции, 61-ое место по прогнозируемой конкурентоспособности на пять лет, 73-е по защите прав собственности (75-ое по защите прав интеллектуальной собственности), 71-ое по регулированию и контролю финансовой системы,66-ое место по организации образования и подготовке в сфере информационных технологий. Поскольку в нынешних условиях государство является единственной силой, которая должна нормализовать условия, определяющие развитие человеческого потенциала, постольку имеет место настоятельная и срочная необходимость радикального обновления государства. Его роль и место в обществе, как и функции и механизмы, должны быть пересмотрены. Эти реформы стоят в повестке дня и чрезвычайно важно сделать развитие человеческого потенциала ключевым компонентом новой программы и мобилизовать максимальные возможности и все механизмы для дальнейшего развития этого потенциала.

Благосостояние людей, т.е. способность экономики удовлетворять определенный уровень материальных, культурных, духовных и других потребностей, является главным индикатором развития человеческого потенциала, поэтому российской государственной политике необходимо сфокусировать внимание на экономических задачах, на преодолении экономического кризиса, обеспечении стабильного экономического роста за счет проведения рыночных реформ и технологической и структурной модернизации экономики. Целью является создание зрелых рыночных условий, базирующихся на конкуренции, соответствующих им институтов и либерализация человеческих ресурсов. В конечном итоге экономика должна быть поставлена на службу личности.

Одним из показателей успешного развития человеческого потенциала является наличие большого слоя малого и среднего бизнеса, который обеспечивает экономическую и социальную стабильность, а также динамичные изменения. Развитие малого бизнеса в России происходит медленно, особенно в научной и технологической сферах. Малый бизнес нуждается в значительной поддержке со стороны государства, учитывая недостаток ресурсов, традиций, коммерческих способностей, а также связанные с малым бизнесом чрезвычайно высокие риски. Малый бизнес играет главную роль в экономиках развитых стран, и государства разработали и воплотили в жизнь политику систематической поддержки и стимулирования его развития. Не потерявший значения и в постиндустриальной экономике, малый бизнес приобрел новую ценность; по ряду причин и в определенных секторах (особенно в инновационных) его развитие ускорилось. Малый бизнес может внести позитивный вклад в экономическое и социальное развитие России в качестве источника занятости и школы развития человеческих ресурсов и созидательных способностей.

Эта задача тесно связана с другой, в равной степени необходимой и срочной, - с созданием в России гражданского общества, которое будет содействовать социальному прогрессу, поощрять личную инициативу и способствовать самореализации личности.

Бюджетная политика, являющаяся ключевым фактором влияния государства на развитие человеческого потенциала, должна быть сосредоточена на социальных, гуманитарных, интеллектуальных задачах, вопреки наличию в современной России других бесчисленных нужд и потребностей. Наука, образование и здравоохранение, которые являются главными формами инвестирования в человеческие ресурсы и экономику, основанную на знаниях, при подготовке и реализации бюджета, заслуживают наивысшего приоритета. Такой подход формально одобрен российским правительством, но не внедрен в практику. Наука, образование и здравоохранение фактически финансируются по остаточному принципу и в условиях нехватки живых денег и мощного лоббирования со стороны других секторов получают лишь незначительную поддержку. В недавние годы Россия инвестировала в науку 1,6% ВВП (по сравнению с 2,2% в среднем в развитых странах), в образование 3,0% (6,0%), в здравоохранение 2,4-3,5% (8,0-14% в развитых странах). В абсолютных значениях разрыв значительно больше, поскольку уровни производства в России много ниже уровней в развитых странах.

В связи с этим неудивительно, что российские образование, наука и медицина находятся в ужасающем положении. Для того чтобы избежать развала науки и образования, потери все еще значительных возможностей в этих сферах, России необходимо увеличить их государственное финансирование, обеспечить достойный уровень заработной платы работникам науки, образования и здравоохранения и выделить средства для обновления оборудования. В противном случае эмиграция ученых, работников культуры, специалистов высокой квалификации будет продолжаться, а Россия не сможет совершить переход в постиндустриальное общество и останется на обочине цивилизации.

Проект бюджета 2004-2005 гг. не обеспечивает выхода из состояния социальной стагнации. Абсолютный и относительный уровень социальных расходов по федеральному и консолидированному бюджетам не соответствует нормам российского законодательства и международным стандартам. Например, текущие уровни расходов на здравоохранение и социальное обеспечение в три-пять раз ниже требуемых. Согласно рекомендациям Всемирной организации здравоохранения, консолидированные (бюджетные плюс внебюджетные) расходы на здравоохранение должны быть не ниже 8,0% ВВП, в то время как в России в последние годы они не превышали 2,4-2,5% ВВП.

Необходимость радикального реформирования распределительной функции российского государства продиктована как устаревшей и неэффективой социальной политикой, унаследованной от прошлого, так и ргзким снижением за последнее десятилетие жизненного уровня значительной части населения. 140 -кратное различие в доходах 10% самых бедных и 10% самых богатых людей в России является неприемлемым. Оно значительно больше соответствующих показателей не только в развитых странах, но и в государствах Восточной Европы и СНГ.

Наиболее важной из ряда сложных и требующих разрешения проблем на пути социального реформирования является проблема гарантированного доступа к социальным услугам. Правительство планирует создание системы минимальных стандартов в области образования, здравоохранения, обеспечения жильем и т.д., которые будут использоваться в качестве базовых.

Несоответствие между обязательствами государства и его финансовыми возможностями, необходимость увеличения бюджетных расходов во многих сферах подчеркивают проблему эффективного использования ресурсов и существенного повышения адресности социального обеспечения.

Решение комплексных проблем развития человеческого потенциала и системной трансформации требует объединения ресурсов и усилий государства и неправительственных институтов, а также активного участия простых граждан.

Для получения поддержки с стороны граждан и общества государство должно радикально изменить свой традиционный имидж. Оно должно функционировать как институт, созданный гражданами для их обслуживания и удовлетворения их общих потребностей. Преодоление таких хронических проблем, как коррупция, чрезмерная забюрократизованность и т.д., поможет государству завоевать популярность и доверие, что тем самым облегчит реформирование общества и личности.

Развитие человеческого потенциала в конечном итоге зависит от социально-экономической модели, которую реализует страна. Международный опыт показывает, что различные страны могут следовать одним путем социально-экономического развития без утраты своих национальных особенностей и Россия также должна следовать по такому пути с сохранением его специфичности. Уже ясно, что исторические и социально-культурные традиции России, моральные стандарты и идеи, а также сложившиеся условия наилучшим образом соответствуют модели со значительным социальным компонентом, т.е. модели социально-ориентированной рыночной экономики, по крайней мере в ближне- и среднесрочной перспективе. Международный опыт предлагает несколько вариантов такой модели, но центрально-европейские варианты, по-видимому, лучше применимы к российским условиям, чем англо-саксонские. Российское общество должно придерживаться собственного баланса экономической эффективности и социального равенства, с тем чтобы обеспечивать комфортные жизненные условия для граждан и создавать стимулы и новые пути человеческого прогресса.

Укрепление российского государства является неотложной необходимостью в нынешних крайне дезорганизованных экономических и социальных условиях. Однако оно должно достигаться не за счет содержания крупного государства, а за счет укрепления сферы законодательства, судебной, правовой системы , а также обеспечения правопорядка. Государство усиливается и благодаря более тесным связям с другими институтами (гражданским обществом, некоммерческими организациями, деловыми кругами, муниципалитетами) с целью решения общих задач, а также благодаря увеличивающейся опоре на развитый человеческий капитал. Повышение качества государства, его эффективности в выполнении своих функций имеет первостепенное значение и обуславливает необходимость реформирования гражданской службы. Следует надеяться, что недавно инициированная административная реформа поможет решить сложный комплекс проблем, накопившихся в области развития человеческого потенциала в России.

Текущие и долгосрочные интересы России требуют изменений в негативных тенденциях развития человеческого капитала и государство должно играть здесь ключевую роль. Государству необходимо сосредоточиться на повышении уровня жизни граждан и обеспечении комплексного развития личности. Наиболее неотложными задачами являются восстановление и увеличение научного и образовательного потенциала, поощрение элементов новой экономики, придание действительной приоритетности финансированию науки, образования и здравоохранения и расширение внебюджетных ресурсов для развития этих секторов.

Успех в решении проблем развития человеческого потенциала в России зависит от выработки и реализации оригинальной социально-экономической модели, базирующейся на российских особенностях и основных мировых экономических тенденциях, способной к созданию эффективных стимулов и широких возможностей для развития личности и реализации ее потенциала как работника и созидателя.

(Продолжение в следующем номере)

Вершинин В.И.

Human Development Report for the Russian Federation 2002/2003. -2003.-P.17-27.

Доклад ООН о развитии человеческого потенциала в РФ за 2002-2003 гг.

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 4, 2005 г.)

Попытки модернизации экономики и государства, предпринятые в России в 2002 г. В публикации отмечается, что 2002 г. был для России успешным с точки зрения всех базовых индикаторов. Трехлетний рост экономики, последовавший за десятилетним кризисом, оказал благотворное воздействие на настроение общества, потенциал экономических решений, оценку делового климата инвесторами. Страх перед очередным близким кризисом постепенно исчезал, что само по себе является важным условием успешного экономического и социального развития. Опросы общественного мнения показывают, что население настроено более оптимистично несмотря на существование глубоких социальных различий. В 2002 г. индекс потребительского настроения был очень высоким, колеблясь в пределах 90-95%. Рост ВВП более чем на 90% произошел благодаря увеличению личного потребления, а безработица снизилась с 9,0% до 7,6% (используя методику МОТ).

Российские аналитики и политическая элита вошли в 2002 г. с весьма высокими ожиданиями в отношении темпов роста, масштабов и прогресса реформ, которые должны были быть проведены в течение года. На 2002 г. были запланированы главные государственные реформы (административная, военная и т.д.), для которых социально-экономическая стабильность является обязательной. Предполагалось, что общая политическая стабильность в стране и твердая поддержка правительства со стороны Госдумы, позволят принять серию законов, которые окажут быстрое позитивное влияние на развитие экономики. Ряд ожиданий, например в отношении быстрого положительного воздействия налоговой реформы на аккумулирование доходов, были, несомненно, нереальными. Институциональные изменения происходили очень медленно, за исключением начала переходного периода. Законодательные инициативы, предложенные и частично реализованные в 2002 г., должны были иметь эффект при условии проведения более широкого спектра реформ и наличия достаточного времени для их исполнения; помимо прочего, требовалось добиться уважения к новым законам. Роль 2002 г. заключалась в том, что это был третий год работы правительства, его задачи были более или менее четко определены, а законодательные инициативы стали базироваться на реальных приоритетах. Реформирование государственной системы проходило трудно, а прогресс в экономике был более медленным, чем ожидалось.

Макроэкономическая ситуация в 2002 г. была благоприятной, и важно, что еще имелось время до следующих парламентских и президентских выборов, которые должны были состояться в декабре 2003 г. и в марте 2004 г. Объективные индикаторы свидетельствуют о 4,3%-ном реальном росте ВВП и 3,7%-ном росте реального объема промышленного производства. Три года подряд темпы экономического роста в России превышали общемировые, хотя постепенное возобновление экономического роста в США устранило этот разрыв.

По мере снижения в течение 2002 г. темпов роста население стало воспринимать в качестве реалистичных прогнозы о том, что позитивное воздействие недавних структурных реформ будет ощущаться только в 2005 г. Появилось определенное разочарование, поскольку политическая элита ставила себе задачу быстрой модернизации страны при продолжающихся высоких темпах роста в 2000-2001 гг. Это вызвало дискуссии относительно путей и средств ускорения экономического роста и модернизации. Однако пресса изменила тон, когда были подведены итоги за весь год.

Макроэкономические основы роста российской экономики в 2002 г. не изменились по сравнению с осенью 1999 г.: двукратная реальная девальвация рубля, масштабная недозагрузка предприятий после длительного кризиса, рост цен на нефть после их резкого снижения в 1998 г. Последнее облегчило обслуживание внешнего долга, которое перестало быть больной проблемой платежного баланса и госбюджета. Однако давняя проблема утечки капитала, который мог бы быть использован для внутреннего инвестирования, оставалась неразрешенной. Высокие цены на нефть создали парадоксальную ситуацию, при которой правительство взимает экспортные пошлины с нефтяных компаний и использует средства для уплаты долгов тем самым странам, которые импортируют российскую нефть.

Серьезная недозагрузка производственных мощностей в российской экономике отмечалась аналитиками с середины 90-х годов. В послекризисных условиях этот фактор сделал возможным рост производства и поставок, а также успешную конкуренцию отечественных товаров с зарубежными, которые ранее преобладали на российском рынке из-за благоприятного обменного курса. Рост производственных возможностей, обусловленный вводом неиспользовавшихся мощностей, по-видимому, привел к иллюзии потенциального роста производства без привлечения крупных капитальных инвестиций.

Неиспользуемые мощности (без учета мощностей добывающих отраслей) сократились с 65% в 1997 г. до 51% в 2001 г. и до 45% в 2002 г. Кроме того, опросы, проведенные среди менеджеров предприятий, свидетельствуют о том, что только 30% простаивающих мощностей могут быть использованы для наращивания объемов производства уже выпускаемой продукции и лишь 20% могут быть использованы для изготовления новых типов товаров. Таким образом, реальная недозагрузка по конкурентным производственным мощностям не превышает 15%.

Если такие оценки верны, недозагрузка мощностей в российской обрабатывающей промышленности не выше, чем в рыночных экономиках. В любом случае опыт других стран с развивающимися рынками, включая государства Центральной и Восточной Европы, говорит о том, что экономический рост обеспечивается главным образом новыми инвестициями, особенно инвестированием новыми компаниями.

Фактор девальвации рубля также постепенно теряет значение. Главным позитивным воздействием девальвации в 1999-2001 гг. было преимущество, которое получили российские производители в отношении импорта потребительских товаров (особенно в отношении товаров кратковременного пользования - продуктов и пр.). Поэтому производство таких товаров в России возросло, но уровень «защиты девальвацией» в течение последующих трех лет (с начала 1999 г.) падал из-за медленного номинального снижения обменного курса и достаточно высокой (15-20%) инфляции. Согласно различным оценкам ,к концу 2002 г. обменный курс с учетом инфляции лишь наполовину превышал курс июля 1998 г. Интересно, что рост импорта, который, как ожидалось, будет сопровождать обесценение рубля, не был столь значительным, как предполагалось. Это свидетельствует о нелинейной зависимости между обменным курсом и конкурентоспособностью продукции. Российские компании усилили свои позиции и их нелегко вытеснить с рынка (независимо от того, кто является их реальным собственником). Однако замедление роста импорта, несомненно, происходило по той причине, что самая большая его доля поступает из зоны евро, а российский экспорт главным образом деноминируется в долларах, поэтому евро в течение года существенно выиграл по отношению к доллару и рублю. По предварительным данным, в 2002 г. экспорт увеличился на 5,3%, до 107 млрд. долл., а импорт на 13%, до 60-62 млрд. долл.

Продолжающийся огромный торговый профицит и нервозность на мировых нефтяных рынках (главным образом по политическим причинам) представляются позитивными факторами для России, однако, по-видимому, осталось немного возможностей для дальнейшего роста профицита ее торгового баланса. Без значительного повышения конкурентоспособности российских промышленных товаров и глубины переработки сырья колебания цен на основные природные ресурсы, главным образом на нефть, могут вызвать подъемы и спады в российской экономике, особенно в бюджетной сфере, как это имело место в более утрированной форме в странах с монотоварной экономикой.

Трехгодичное экономическое оживление в России оказало в 2002 г. благоприятное воздействие на развитие человеческого капитала. Значительные проблемы, имевшиеся в секторах образования, здравоохранения, и особенно в регионах, а также бедность все еще широко распространены, поскольку нескольких лет экономического роста было недостаточно для компенсации потерь предыдущего десятилетия. И тем не менее рост личного потребления был впечатляющим. В 1998-1999 гг. потребительские расходы в реальном выражении сократились на 6,7%, но в последующие три года возросли на 30%, включая рост на 7,0% в 2002 г. (достигнув, очевидно, самого высокого уровня после 1991 г.).

В течение трех лет среднемесячная заработная плана - основной финансовый индикатор для большинства российского населения - увеличилась в три раза, хотя и остается низкой по мировым стандартам. Самые высокие темпы роста зарплаты были зафиксированы в экспортоориентированных отраслях сектора природных ресурсов. Забастовочное движение оставалось на низком уровне (в 1997 г. в результате забастовок было потеряно лишь 0,5% рабочего времени) и не оказало влияния на экономическую деятельность. Впервые были проведены забастовки, мотивированные желанием относительно высоко оплачиваемых работников получать большую по размеру и более справедливую, по их мнению, долю прибылей предприятия. Одним из таких примеров может служить забастовка диспетчеров службы воздушного движения в Сибири.

Рост доходов привел к удвоению в физическом выражении импорта товаров легкой промышленности (текстильных изделий, одежды и обуви). Производство в пищевой промышленности увеличилось почти на 30%, но также значительно возрос продовольственный импорт. В 2002 г. импорт автомобилей почти в два раза превысил уровень 2000 г., составив 40 тыс. ед. Этот потребительский бум, произошедший через десять лет после начала переходного периода и особенно заметный в Москве и ряде других городов, контрастирует со слабым потребительским спросом в США и Европе. Коэффициент сбережений населения относительно низок. Как и в предыдущие годы, он не превышает 8,0% располагаемых личных доходов.

К концу 2002 г. ожидания населения снизились на фоне угрозы роста безработицы и падения темпов роста. Таким образом, население оказалось достаточно чувствительным к приостановке экономического роста, несмотря на отсутствие ясных признаков ухудшения экономической ситуации. Потребительский бум продолжался, движимый происходившим в течение нескольких лет повышением реальных доходов населения. Покупателями товаров длительного пользования в 2002 г. были не только и не главным образом богатые слои населения (чьи потребности в подобной продукции уже были удовлетворены), а в основном люди с низкими доходами, которые были в состоянии повысить свой жизненный уровень благодаря скромному росту доходов. Снижение внутреннего спроса во второй половине года не повлияло на тенденции на потребительском рынке, хотя и привело к сдвигу спроса в сторону импорта.

Высокие темпы роста номинальных доходов ограничивались инфляцией, которая по сравнению с предыдущим периодом постепенно снижалась. При этом темпы инфляции были на 1,0-2,0% выше, чем прогнозировалось правительством в бюджетах. Главной причиной этого служили высокие цены на услуги, особенно в жилищно-коммунальном секторах. Общий 15%-ный рост потребительских цен в 2002 г. определялся двумя различными факторами - ростом цен на товары приблизительно на 11% и ростом цен на услуги на 36%. Повышение тарифов в муниципальном и жилищно-коммунальном секторов стало серьезной причиной социальной напряженности, поскольку большинству населения стало трудно (или даже невозможно) оплачивать их услуги. В результате правительство было вынуждено отказаться от идеи более быстрого роста тарифов на газ, электроэнергию и транспортные услуги, ограничившись их ежегодным повышением на 18-20%, что значительно ниже, чем намечалось правительственной программой от 2000 г. Рост тарифов муниципальных и жилищно-коммунальных секторов вызывал особе возмущение, поскольку качество предоставляемых ими услуг остается весьма низким, а инфраструктура нуждается в ремонте. В частности, холодная зима 2002 г. сопровождалась крупными проблемами в обеспечении теплом, хотя ситуация на Дальнем Востоке России по сравнению с предыдущими годами улучшилась.

Характер потребительского бума отражал высокий уровень социального неравенства, которое стало характерной особенностью последних лет. Несмотря на уменьшение доли населения, живущего ниже черты бедности, в 2002 г. она все еще составляла 25%. Как и в других странах, снижение числа бедных как доли населения имело незначительное влияние на индикаторы неравенства, которые остаются на уровне стран Латинской Америки. Социальный контраст между 20% самых богатых и 20% самых бедных огромен, как и различие в уровнях жизни в Москве, некоторых других городах и в большинстве других частей страны. Особенно плохие условия жизни в северных и восточных регионах, так как экономический рост по сути является иллюзорным. Произошла серьезная и, очевидно, долговременная сегментация населения по личным доходам, которая отражается в сегментации рынков в соответствии с качеством и ценой товаров. Коэффициент Джини, характеризующий различие доходов самой богатой и самой бедной части населения, оставался на уровне около 40% (как в странах Латинской Америки), несмотря на общий рост доходов, наблюдаемый в последние годы. Относительное богатство Москвы является наглядным примером межрегионального неравенства.

Неравномерное распределение доходов и потребления в России особенно наглядно проявляется в супер- и гипермаркетах, которые строят зарубежные компании на окраинах Москвы. Согласно официальным статистическим данным, жители столицы составляют около 6,0% общей численности населения России, но реально эта доля значительно больше, если учитывать мигрантов. Доля московского регионального официального ВВП достигала 20% от общего по стране, а относительная (душевая) доля в три раза превышала национальную среднюю относительную долю и в 12-15 раз - показатели самых бедных регионов. Несмотря на отсутствие крупных инфраструктурных проектов и добывающих отраслей Москва аккумулирует 13% валовых капитальных инвестиций в стране. На Москву и Московскую область (население которых составляет чуть более 10% общей численности населения страны) приходится почти 20% строящихся жилых зданий.

Таким образом, население достаточно обширного региона, расположенного в центре европейской части России, и в какой-то степени юга и северо-запада европейской части, страны имеют жизненный уровень, сопоставимый с уровнем жизни западных соседей РФ. Россия, как и бывший Советский Союз, остается крупным регионом, характеризующимся огромными контрастами между нефтедобывающими районами с высокими душевыми доходами, процветающими столицами и портовыми городами, неразвитыми внутренними районами и т.д.

Позитивные макроэкономические индикаторы последних трех лет не привели к каким-либо существенным изменениям в структуре экономики. Безусловно благоприятная ситуация на мировых сырьевых рынках, особенно углеводородов, способствовала распространению «голландской болезни». В 2001 и 2002 гг. на долю экспорта нефти, нефтепродуктов, угля и природного газа приходилось 56% общего экспорта страны. Россия вывозит огромные объемы леса и сырья для бумажной индустрии (4,0-5,0%), химикатов, включая 80% производимых в стране удобрений (7,0% общего объема экспорта), более 90% производимого алюминия и значительное количество цветных и черных металлов (13-14% общего объема экспорта). Товары с высоким уровнем переработки все еще занимают в экспорте небольшую долю (менее 10%), в то время как в импорте на них приходится более 30%.

Инвестиционный бум последних лет в основном ограничивался экспортоориентированными секторами и транспортной отраслью, в которые направлялось более 50% всех инвестиций. В 2000 и 2001 гг. российские нефтяные компании привлекли западные инженерные фирмы для оказания помощи в повышении производительности путем использования современных технологий добычи. Рост производства нефти был значительным - на 16% за два года, или до 378 млн. т. Новые инвестиции поступали главным образом в пищевую промышленность, транспорт и в переработку экспортируемых промежуточных товаров в добывающих отраслях. Таким образом за Россией закрепилась роль международного поставщика промежуточных товаров. В машиностроительной отрасли рост спроса в последние годы на одну треть не привел к крупным капитальным вложениям, а значительный рост экспорта в этом секторе компенсировался ростом импорта промышленного оборудования.

Несмотря на рост промышленного производства в послекризисный период цены акций, котируемых на российских биржах, и капитализация активов достигли уровней октября 1997 г. только в 2003 г. В значительной мере это произошло из-за того, что основные российские акции и облигации все еще принадлежат инфраструктурным компаниям (РАО «ЕЭС», РАО «Газпром», «Ростелеком» и др.), чья рентабельность в значительной мере зависит от регулируемых тарифов. И тем не менее общее повышение цен акций было значительным, а темпы роста индикаторов первоклассных российских компаний, так называемых «голубых фишек», были выше, чем индексов на международных рынках в условиях глобальной экономической стагнации. Российские компании, имевшие свободные денежные средства, воспользовались относительно низкими ценами активов в России (недвижимость в Москве и ее окрестностях является единственным крупным исключением) и за ее пределами для проведения активной политики поглощения как внутри Европы, так и за рубежом. В 2001-2002 гг. продолжались многочисленные банкротства (включая инициированные поглощением активов) и слияния. Только в 2002 г. произошло более 50 тыс. банкротств и слияний. Практика расширения интегрированных коммерческих групп путем выкупа компаний в различных секторах экономики, как и ранее, продолжалась. Поскольку возможности по горизонтальному и вертикальному поглощению были исчерпаны, бизнес-группы стали проявлять интерес к наиболее диверсифицированным секторам экономики, в том числе и к аграрному. По международным стандартам эти группы относятся к категории конгломератов (многоотраслевых объединений), так как они включают компании различных секторов экономики. Некоторые экономисты считают такие конгломераты главной движущей силой российской экономической модернизации (в широком смысле этого слова).

Перестройка экономики в значительной степени зависит от взаимосвязанных тенденций в сфере занятости и промышленного производства, что в гипертрофированном виде существовало в централизованной экономике. В период 1991-1998 гг. объем производства сокращался очень быстрыми темпами, опережая спад занятости. Однако рост промышленного производства в послекризисный период не привел к росту занятости (имела место даже нехватка квалифицированных рабочих). Так что оживление экономики в последние годы сопровождалось значительным подъемом производительности труда. Это является доказательством того, что рынок оказал положительное воздействие на экономику, в чем сомневались многие российские экономисты в течение длительного кризиса переходного периода.

Рост инвестиций в 2000-2001 гг. усилил надежды правительства и аналитиков на долгосрочность такой тенденции, но в 2002 г. темпы наращивания капиталовложений замедлились и сравнялись с темпами роста ВВП. Россия продолжает инвестировать только 19% ВВП против среднемировых 24%. Такого уровня инвестирования явно недостаточно, имея в виду насущную необходимость экономического подъема и модернизации физического капитала страны после длительного периода низкого инвестирования 1991-1999 гг. За этот срок средний возраст производственного оборудования увеличился с 10,8 до 18,7 лет. Важно отметить, что в рамках финансово рискованной политики ускорения экономического развития СССР конца 80-х годов производилась закупка большого количества зарубежного оборудования. Позднее это оборудование было приватизировано по низким внутренним ценам и было вовлечено в процесс перераспределения ресурсов. В 90-х годах инвестиции были чрезвычайно недостаточными, учитывая радикальные изменения в российской экономической структуре.

Россия вошла в период рыночного реформирования с огромной потребностью в обновлении и строительстве жилого фонда. Обеспеченность населения жильем ниже существующих потребностей из-за проблем с финансированием строительства инфраструктуры, особенно с учетом необходимости сбережения энергии в холодном российском климате. Однако незначительный уровень инвестирования в содержание жилого фонда и строительство нового жилья в переходный период, а также рынок, вероятно, поощряли более рациональное использование имеющегося жилого фонда. Широко распространившееся строительство дорогостоящих загородных особняков и элитных городских зданий привлекло значительное внимание, но этот феномен в большей мере отражал социальное расслоение, чем рыночную эффективность.

Рост производительности оборудования в конкурирующих секторах промышленности в 2000-2002 гг. ускорился благодаря девальвации рубля и оказал некоторую поддержку машиностроительной отрасли. Импорт оборудования производственного назначения в стоимостном выражении увеличился с 10,8 млрд. р. в 2000 г. до примерно 16,7 млрд. р. в 2002 г. Однако по-прежнему неотложной задачей было обновление обветшалых инфраструктурных активов (отопительных сетей в городах, железнодорожного транспорта и трубопроводов).

Главной проблемой для России остается выравнивание уровней развития регионов, а ее решение в значительной мере зависит от улучшения транспортной и коммуникационной инфраструктуры в интересах улучшения обслуживания потребностей бизнеса. Рост инвестиций в течение трех последних лет был весьма небольшим по сравнению с резким падением в течение предыдущего периода. Россия продолжает привлекать ежегодно лишь 2,5 млрд. долл. прямых иностранных инвестиций (в существенной степени благодаря репатриации капитала), что в несколько раз меньше, чем в Польше, Чешской Республике и других странах с переходной экономикой. Между тем, по данным ООН (UNCTAD), Россия занимает первое место среди стран с переходной экономикой (бывших членов СЭВ) по прямому экспорту капитала, хотя в 2002 г. наблюдалось некоторое улучшение ситуации. Общая утечка капитала (включая обслуживание внешнего долга и аккумулирование резервов ЦБР) составила 32 млрд. долл. Фактический экспорт капитала был ниже 15 млрд. долл. и в течение года имел тенденцию к сокращению.

В период переходного кризиса 1990-1998 гг. в наибольшей степени пострадали перерабатывающие отрасли, которые зависят главным образом от внутреннего спроса. Ситуация в экспортоориентированных отраслях в указанный период была значительно лучше, а их производство в последние четыре года продолжало быстро расширяться. Компании энергетического сектора на первом этапе демонстрировали лучшие производственные показатели, однако в послекризисный период их опередили компании других отраслей.

Тенденции в промышленном производстве, проявившиеся в результате глубоких структурных изменений в экономике постреформенного периода, будут определять будущее России как индустриального государства. В настоящее время доминирование ведущих отраслей в российской экономике усиливается на фоне возрастания роли добывающих отраслей, особенно в энергетическом секторе. Жизненно важно содействовать развитию перерабатывающих отраслей и значительно увеличить вклад в экономику технологических отраслей, которые имеют высокую добавленную стоимость и в значительной мере определяют научный и технологический потенциал страны.

Проблемы модернизации были очерчены в ходе дебатов о том, какие сектора будут определять будущее экономическое развитие и каким образом будут модернизированы производственные, инфраструктурные, жилищные и инновационные активы России. Остается неясным, какие экономические силы будут определять характер модернизации: интегрированные бизнес-группы, независимые предприниматели (приоритетная цель правительственных программ) или государство, которое пока что осознанно позиционирует себя вне этой сферы.

В ходе экономических реформ, проводимых в последние два года, предпринимались упорные попытки изменить «новый российский капитализм», который спонтанно возник на первом этапе реформ (1991-1995 гг.) и консолидировался в последующий период (1996-1999 гг.). Государство взяло на себя одновременно две роли - исполнителя своих повседневных регулирующих функций и реформатора. Обе эти роли свойственны для государства любой страны, но они строго дифференцированы в условиях переходной экономики. Для России во многих отношениях принципиальной задачей является корректировка институционального базиса рыночной экономики. Вследствие этого реформы, предпринятые в новом столетии, были по своему характеру по большей части институциональными. Критики как слева, так и справа, а также специалисты конкретных сфер, имеющих отношение к реформам, указывали на серьезные недостатки в каждой из реформ и полагали, что они являются компромиссными решениями, которые будут неэффективными и трудно реализуемыми. И тем не менее реформы, впечатляющие по своему масштабу .включают реализацию судебной, земельной и пенсионной реформ, а также принятие Трудового кодекса и пакета антибюрократических мер.

Главными проблемами, касающимися воздействия государства на бизнес, являются: фискальное бремя, реформа естественных монополий и размер бюджета/расходов самого государства.

Что касается налогообложения, важным компонентом реформ последних лет было введение Налогового кодекса РФ, в соответствии с которым начиная с 2001 г. личные доходы всех физических лиц облагаются единым 13%-ным налогом. Средства, получаемые от подоходного налога, теперь полностью поступают в распоряжение региональных бюджетов, в то время как ранее часть средств поступала в федеральный бюджет. В большинстве стран мира доходы от такого налога направляются центральному правительству. В России на налог на доходы физических лиц приходится лишь небольшая доля общих бюджетных доходов (менее 3,0 ВВП). Собираемость налога после введения единой налоговой ставки в определенной степени возросла, но не совсем ясно, насколько за счет реформы увеличилось декларирование личных доходов. Рост доходов от подоходного налога в последние два года происходил главным образом благодаря росту номинальных зарплат и включению нескольких миллионов военнослужащих в число налогоплательщиков. И все же ставка подоходного налога в России является самой низкой в мире, за исключением так называемых «налоговых убежищ».

Внедрение новой упрощенной системы бухгалтерской отчетности имело целью содействие развитию малого и среднего бизнеса. Однако предприниматели жалуются на сложность новой системы, что влечет для них дополнительные расходы. Другим высоким налогом, который сдерживает предпринимательскую деятельность, является единый социальный налог (более 36%), ставящий малый и средний бизнес в неблагоприятные условия по сравнению с крупными индустриальными и добывающими компаниями, поскольку средняя доля зарплат в цене промышленных товаров в России составляет 15%, или 20-21%, включая этот налог. Небольшие высокотехнологичные компании, в которых зарплата составляет 60-80% всех издержек, часто просто не способны уплачивать социальный налог.

Введение системы налогов на добычу углеводородов приветствовалось главным образом крупным бизнесом, хотя в настоящее время она критикуется за то, что не содействует использованию малопродуктивных скважин. Новый единый 24%-ный налог на прибыль, который заменил прежний со ставкой 35% с 50%-ным сокращением стоимости капитальных инвестиций, также на начальном этапе получил одобрение предпринимателей, а позднее был подвергнут критике. Новая система дает более ясную и более рациональную схему расчета затрат и связанных с ними расходов, но стало ясно, что даже те компании, которые избежали потери от аннулирования 50%-ного сокращения стоимости инвестиций путем списания других расходов, при новой системе оказались перед проблемой сложности расчета эффективности долгосрочных проектов (для получения займов). Другим аспектом проблемы является то, что закон принимался, когда темпы роста капитального инвестирования были высокими, а вступил в силу в период их замедления.

В 2002 г. на первый план вышли дебаты по реформированию РАО «ЕЭС России», Министерства железнодорожного транспорта и рынка природного газа (главным образом РАО «Газпром»). Крупный пакет проектов законов по реформе электроэнергетического сектора, подготовленный правительством совместно с РАО «ЕЭС», был рассмотрен правительством и Госдумой. Однако острота дебатов усилилась осенью 2002 г., поскольку стало очевидным, что повышение цен на электроэнергию приведет к росту инфляции и проблемам с сокращением субсидирования муниципального и коммунального секторов. Принятие проектов законов зимой 2002 г. было под вопросом, однако в начале 2003 г. они были одобрены.

Трудности с принятием законов по электроэнергетическому сектору имели место из-за приближающихся выборов депутатов Госдумы и президента РФ и, по-видимому, эти же факторы стали причиной неудачных попыток реформирования рынка природного газа. Увеличивающаяся роль природного газа при выработке электроэнергии осложняет реформирование РАО «ЕЭС» без реформирования рынка природного газа (и РАО «Газпром»), но реформа газового сектора чревата огромными трудностями, а концепция реформирования начала обсуждаться только осенью 2002 г. (через два года после начала дискуссий по реформированию электроэнергетического рынка).

Справедливости ради следует отметить, что правительство достаточно настойчиво пыталось ограничить бюджетные расходы, хотя многие аналитики обращают внимание на значительное повышение непроцентных бюджетных расходов (с 12,2% ВВП в 2001 г. до 13,6% в 2002 г.), особенно на оборону и правоохранительную деятельность. В 2002 г. расходы по обслуживанию внешнего долга снизились с 2,6 до 2,0% ВВП, хотя правительство и затратило несколько миллиардов долларов на погашение внешнего долга, который подлежал выплате в 2003 г. (а, возможно, частично и в 2005 г.), с тем чтобы уменьшить негативное влияние пиковых значений платежей. Сокращение налоговых доходов с 16,4 до 15,7% ВВП было прямым следствием реализации налоговой реформы, но это не повлекло проблем для правительства благодаря почти 20%-ному росту номинального ВВП. Однако наличие потенциальной опасности снижения налоговых доходов свидетельствует о том, что вопросы отношений между государственными расходами, государственными доходами и экономическим ростом еще не разрешены. Правительство решило сосредоточить внимание на экономическом росте и повышении личных доходов, а не на перераспределении доходов через бюджет.

Благоприятный макроэкономический климат последних лет привел к росту доходов и потребления, однако инвестирование замедлилось, а процесс проведения разнообразных реформ сопровождался колебаниями и компромиссами.

Вопросы модернизации российской экономики вышли на первое место в предвыборном 2002 г. и было очень важно не потерять реформенный импульс во время избирательных кампаний 2003-2004 гг. и в период последующей формулировки новой политики.

Зависимость бюджета от внешних доходов означает, что макроэкономическая ситуация по-прежнему будет подвержена потенциальным рискам. Необходимо устранить зависимость экономики от добывающих отраслей и добиться повышения роли перерабатывающих отраслей.

Невозможно обеспечить ежегодный 10%-ный рост потребления в течение длительного времени, поэтому важно предпринять более эффективные меры, направленные на сбережение средств и переход к адресным субсидиям.

Модернизация России в конечном итоге будет зависеть от многих экономических факторов, она потребует модернизации частного финансового сектора и более сильного стимулирования инвестиций.

(Продолжение в следующем номере)

Вершинин В.И., Похвалина Е.В.

Human Development Report for the Russian Federation. - UN. - 2003. - P.29-37.

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 4,5, 2005 г.)

Государственное регулирование доходов и занятости

Генерация доходов. В 2001-2002 гг. реальные личные доходы постепенно увеличивались, поскольку трудовые доходы (заработная плата и доходы от коммерческой деятельности) быстро возрастали на фоне замедляющейся инфляции, а также благодаря реализации политики, направленной на повышение пенсий и снижение бедности. В результате заметно повысилась покупательная способность населения. В 2002 г. не произошло крупных изменений в структуре личных денежных доходов; доля зарплат составляла 66%, предпринимательских доходов 12%, социальных выплат 14%. В 2001-2002 гг. фактическое конечное потребление домохозяйств росло значительно быстрее, чем в ВВП: на 1,7% на 1,0% роста ВВП в 2001 г. и на 1,8 %за первые три месяца 2002 г. Теневая экономика оставалась источником средств существования значительной части населения, доля теневых зарплат в ВВП продолжала оставаться высокой, на уровне 11%. Это означает, что всем занятым в российской экономике выплачивается неофициально примерно 25% общей суммы оплаты труда.

В 2001 г. отмечалось увеличение активов домохозяйств после снижения в 1999-2000 гг. из-за воздействия экономического кризиса 1998 г. Количество денежных средств, хранящихся дома и на банковских счетах, начало расти, а задолженности по зарплате стали снижаться.

Использование приусадебных и садовых участков с целью удовлетворения личных потребностей широко распространено среди как сельских, так и городских жителей. Частично это связано с превышением численности рабочей силы над спросом на нее в сельской местности, в поселках и небольших городах или с несоответствием профессиональной подготовки и квалификации рабочей силы имеющемуся спросу. Поэтому население использует свои участки в качестве источника доходов (в случае продажи продукции) или для удовлетворения собственных потребностей. По этой причине из-за низких доходов многих слоев общества и необходимости ограничения закупок тех товаров и услуг, которые могут быть помечены самими членами домохозяйств, чрезмерное время уделяется работам на личных участках.

В 2001-2002 гг. не произошло значительных изменений в географическом распределении доходов, богатства и бедности. В число регионов с самым высоким номинальным душевым доходом традиционно входили Москва, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский и Чукотский автономные округа, Республики Коми и Саха (Якутия), Камчатская, Магаданская, Мурманская и Сахалинская области. В последние годы улучшилась ситуация в Московской, Белгородской, Ярославской областях и в Санкт-Петербурге. В число беднейших регионов традиционно входят республики Северного Кавказа и Поволжья, а также Ивановская область. Самая высокая душевая покупательная способность личных денежных доходов, скорректированных по региональным различиям ценовых уровней, зафиксирована в Москве, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, Республике Коми, Санкт-Петербурге, Самарской и Кемеровской областях, а самая низкая в Республике Ингушетии, Усть-Ордынском, Бурятском, Коми-Пермяцком, Агинском Бурятском автономных округах, Ивановской области, в республиках Марий Эл, Калмыкия, Дагестан, Чувашия.

Несмотря на сохраняющийся высокий показатель бедности (25% в 2002 г.), в 2002 г. население давало более высокую оценку своего материального положения, чем в 2000 г. При этом абсолютное большинство граждан (73,2% в третьем квартале 2002 г.) полагали, что их материальное положение улучшится благодаря личным усилиям и лишь 16,1% считали, что оно улучшится вследствие изменения общей экономической ситуации в стране. Доля ожидающих увеличения личных сбережений возросла с 4,3% в четвертом квартале 1998 г. до 13,6% в третьем квартале 2002 г. Процент тех, кто финансировал свое потребление за счет заимствований или траты сбережений, сократилось за указанный период с 49,7% до 24,8%.

Одним из наиболее позитивных явлений последних двух лет несомненно является снижение темпов инфляции (в период 1998-2000 гг. цены возросли в три раза, а в период 2001-2002 гг. лишь на 36,5%). Это повлияло на повышение населением оценки экономической ситуации. Скачок цен в 1998 г. в 1,8 раза был особенно шокирующим после периода их медленного роста после 1992 г.

Попытки правительства заставить население в полном объеме оплачивать услуги жилищно-коммунального сектора потерпели неудачу из-за бедности некоторых слоев общества, но цена этих услуг превосходила общий индекс цен на товары и услуги в 2001-2002 гг. Средние затраты на услуги ЖКХ на душу населения в общих потребительских расходах составляют приблизительно 5,0%. Федеральный стандарт на платежи конечных пользователей за все виды ЖКХ был установлен в 2002 г. на уровне 0% от их реальной стоимости по сравнению с 80% в 2001 г. и 70% в 2000 г. Однако в действительности в 2000 г. население оплачивало только 53% затрат компаний, предоставляющих эти услуги, а в 2001 г. 59%. Поэтому реформирование этого сектора, которое затрагивает всех граждан России без исключения, реализуется постепенно. Доходы от занятости. В 2001-2002 гг. заработная плата росла значительно быстрее, ем цены. Это важный индикатор общей экономической ситуации, поскольку наемные работники составляют преобладающее большинство занятых в экономической деятельности. Однако за последние десять лет развитие малого бизнеса привело к тому, то количество предпринимателей без образования юридического лица возросло до 4,7 млн. человек. Они работают в основном в розничной торговле, строительстве, сфере бытовых услуг, на автомобильном транспорте, т.е. в тех секторах, где оплата производится наличными деньгами и где проще не вести учет экономической деятельности (в отличие от большого бизнеса), не заключать трудовые соглашения и договоры аренды на оборудование и площади.

Несмотря на рост зарплат, их уровни остаются низкими по сравнению с экономически взвитыми странами Европы и Северной Америки. Тем не менее в 2002 г. средняя 1есячная зарплата равнялась 141 долл. (4400 р.) и была в два раза выше, чем в 1998-999 гг. По паритету покупательной способности рубля в отношении доллара среднемесячная зарплата составляла почти 380 долл. На официальную среднемесячную зарплату в 2002 г. в России можно было приобрести 2,4 минимальные потребительские корзины товаров и услуг.

Однако на многих рабочих местах оплата труда остается ниже прожиточного уровня, Такие рабочие места в основном сконцентрированы в государственном секторе экономики. Низкие зарплаты работников сферы здравоохранения, образования и культуры стимулируют развитие «теневых» экономических отношений в этих секторах с дополнительными неофициальными вознаграждениями и т.п. Даже не принимая во внимание теневые доходы, а пользуясь лишь официальными статистическими данными, можно видеть большое неравенство в распределении фонда заработной платы в каждой конкретной организации. В апреле 2002 г. средние зарплаты 10% наиболее высоко оплачиваемых работников организаций (исключая малый бизнес) были почти в 30 раз выше зарплат 10% наименее оплачиваемых работников. Зарплаты 10% наиболее высоко оплачиваемых работников составляли 36,7% от общего фонда заработной платы.

Одним из позитивных явлений на рынке труда было снижение задолженностей по зарплате - по состоянию на 1 января 2003 г. они снизились на 3,5% по сравнению с той же датой 2001 г. Количество компаний, имеющих задолженности по зарплате, и число работников, получающих зарплату с задержкой, значительно уменьшилось, на 33 и 34% соответственно. В то время как в конце 2000 г. объем долгов по зарплате в 2,1 раза превышал общий фонд заработной платы организаций, имеющих задолженности, в ганце 2002 г. этот показатель снизился до 1,9. Снижение задержек с выплатой зарплаты свидетельствует об улучшении общей экономической ситуации. Однако положение некоторых работников ряда компаний остается неудовлетворительным, а долги по зарплате иногда возникают из-за невыполнения своих обязательств различными /ровнями власти. Во многих случаях покупательная способность зарплат подрывается несвоевременной их выдачей.

Дифференциация в оплате труда в различных секторах экономики в 2001-2002 гг. изменилась незначительно: самый высокий ее уровень остается в топливно-энергетическом комплексе, а самый низкий в государственном секторе, сельском хозяйстве и легкой промышленности.

В 2002 г. среднемесячная зарплата работников государственного сектора росла быстрее, чем в целом по экономике. В 2003 г. среднемесячная зарплата в сфере образования, культуры и искусства составляла 67% от средней по стране, в сфере здравоохранения 72% (рост на 8,0-11% по сравнению с 2001 г). И тем не менее по состоянию на апрель 2002 г. 40-50% работников сектора здравоохранения, образования, культуры и искусства получали зарплату, равную или ниже прожиточного уровня работающего населения.

Несмотря на снижение задолженности по зарплате в 2001-2002 гг., более 600 тыс. работников указанных сфер (6,0% от общей численности занятых в этих секторах) по состоянию на 1 марта 2003 г. не получали зарплату своевременно. В основном это было связано с отсутствием в распоряжении региональных правительств соответствующих бюджетных ассигнований, что и стало причиной 69% задолженностей в здравоохранении и 95% в образовании.

Общая численность занятых в экономике увеличилось с 62 млн. в мае 1999 г. до 66 млн. человек в мае 2002 г., но 9,0 млн. из них искали дополнительную работу для сочетания ее с основной.

Пенсии за выслугу лет. Средний размер трудовой пенсии с 1 октября 2001 г. по 1 октября 2002 г. увеличился на 29%, до 1461 р. (или 46 долл. по официальному курсу). В России средний уровень трудовой пенсии по сравнению с величиной заработной платы очень низок (31-32%); он оставался практически неизменным в течение двух последних лет.

Каждого из четырех россиян коснулись изменения в системе пенсионных выплат. Темпы роста трудовых пенсий превосходили темпы инфляции начиная со второй половины 2001 г., тем самым средняя пенсия приближалась к прожиточному уровню пенсионеров, а в третьем квартале 2002 г. трудовая пенсия превзошла прожиточный уровень. Это несомненно является достижением правительства, особенно учитывая, что метод расчета прожиточного уровня (в том числе пенсионеров) в 2000 г. был изменен и для пенсионеров он увеличился на 25%. Однако следует помнить, что доход в размере прожиточного уровня позволяет удовлетворять только основные потребности человека и что минимальная трудовая пенсия в 2001 г. составляла только 41% от прожиточного уровня по сравнению с 77% в 2000 г.

Пожилые россияне вынуждены затрачивать ненормально большую часть своих пенсий на продовольствие и товары повседневного спроса. Многие из них не способны оплачивать отдых, восстановление здоровья и лечение. Многие пожилые женщины испытывают еще большие ограничения из-за того, что продолжительность жизни мужчин на 13 лет ниже, чем женщин. Низкие трудовые пенсии вынуждают многих пенсионеров продолжать работу после достижения пенсионного возраста, многие устраиваются на низкооплачиваемую и унижающую их достоинство работу.

Неравенство доходов. В современной России доход или оплата труда являются основными критериями, определяющими принадлежность к социальным группам семей или отдельных лиц и их потребительское поведение. В стране быстро развиваются различные типы потребления, зависящие от финансовых ресурсов, которыми обладают семьи. Уже сформировались слой бедных и слой богатых, а средний класс дифференцирован: его верхняя, наиболее богатая часть подражает потреблению богатого слоя, а нижняя часть, находящаяся на грани бедности, - потреблению тех, кто имеет доходы в размере прожиточного уровня.

В 2001-2002 гг. не прослеживалось значительных изменений в тенденциях ратификации (расслоения) доходов. Многие люди испытывали трудности в удовлетворении личных потребностей, хотя их доходы был выше уровня бедности, нестабильность материального положения населения стала очевидной во время финансового кризиса 1998 г., который превратил многие семьи со средними доходами в бедные и изменил структуру их расходов. Возникший в России слой бедных людей включает многодетные семьи, распавшиеся семьи, семьи, в которых кормильцы получают зарплату ниже уровня бедности. Бедные семьи часто вынуждены отказывать тебе в товарах и услугах, они выживают за счет обработки личных подсобных участков. Большая дифференциация зарплат и их нерегулярная выплата играют важную роль в диспаритете доходов в дополнение к традиционным факторам, таким как наличие иждивенцев, статус занятости, безработица, уровень образования. За последние два года распределение общих денежных доходов не изменилось: 50% всех доходов приходится на 20% наиболее богатых и около 6,0% на 20% наиболее бедных. Дифференциация по доходам в обществе в значительной мере зависит от статуса занятости глав семей. В последние годы в России увеличилось количество предпринимателей - лиц, чьи доходы и личное потребление напрямую зависят от результатов собственного труда и деловой активности. Влияние этого слоя на неравенство доходов возрастает. Другим фактором, оказывающим существенное воздействие на неравенство, является высокий уровень оплаты труда высококвалифицированных работников, на знания и опыт которых всегда имеется спрос, лица с высшим образованием составляют большинство в слое богатых людей трудового возраста. Исследования потребительских ожиданий показывают, что значительная часть респондентов (33,7-36,3% в 2002 г.) считают, что наибольшую отдачу приносят расходы на образование.

Государственная политика в сфере занятости. Занятость является составной частью государственной политики в рыночной экономике. Помимо обеспечения основных правовых гарантий для работающего населения за счет определения минимальной заработной платы, условий труда, регулирования вопросов найма и увольнения, политика занятости включает сопоставление потребностей экономики с потребностями рынка труда и требует одновременного решения двух групп проблем. Первая из них связана с воздействием спроса на рабочую силу. При обеспечении занятости искусственным путем зачастую лишь сохраняется устаревшая система трудоустройства и тем самым понижается экономическая эффективность. При определении приоритетов промышленной политики на федеральном и региональных ровнях необходимо иметь в виду взаимозависимые цели реструктуризации производства и содействия занятости.

Вторая группа проблем предполагает разработку специальных мер, направленных на привлечение рабочей силы и ее адаптацию к текущему и долгосрочному спросу, т.е. механизма поиска рабочих мест для безработных. Эти меры должны быть направлены на снижение социальной напряженности, возникающей от наличия групп людей, потерявших доходы и социальный статус.

В 90-е годы государственная политика в сфере занятости в России состояла из набора компенсационных мер, нацеленных на смягчение особенно острых ситуаций и в основном заключавшихся в предоставлении пособий по безработице. В условиях серьезного дефицита финансовых ресурсов социальная помощь может оказываться только небольшому числу находящихся в наиболее уязвимом положении граждан, не способных решить свои проблемы самостоятельно. Поэтому государственная политика в сфере занятости фокусировалась на зарегистрированных безработных. Однако в России и других государствах СНГ в противоположность ситуации в странах Центральной и Восточной Европы разница между количеством зарегистрированных и общим числом Безработных очень велика. В европейских странах это различие незначительное, а иногда число зарегистрированных превышает общее число безработных (например, в Венгрии, Хорватии, Словакии, Словении). Однако в России в течение всего периода рыночных реформ общая численность безработных превышает статистические данные по безработице Государственной службы занятости в пять и более раз.

Такое глубокое расхождение между индикаторами занятости можно было бы рассматривать в качестве статистической проблемы, если бы государственные программы базировались на показателях общей безработицы. Однако государственная политика учитывает зарегистрированных безработных, которые составляют очень небольшой сегмент рынка труда, хотя в настоящее время признается, что индикаторы зарегистрированной безработицы далеки от отражения реального масштаба проблемы, не могут дать адекватное представление о структуре и развитии безработицы в различных регионах и скрывают критические зоны безработицы.

Упор на показатели зарегистрированной безработицы в первой половине 90-х годов делался главным образом по политическим причинам, но в настоящее время мотивация стала преимущественно финансовой.

В 2001-2002 гг. был реализован ряд фундаментальных мер, которые могут рассматриваться в качестве радикальной попытки изменения государственной политики в области занятости. Прежде всего они включают ликвидацию Государственного фонда занятости и переход к финансированию государственной политики занятости из федерального бюджета, а также принятие ряда поправок к закону «О занятости населения в Российской Федерации».

Основные результаты реформирования политики в сфере занятости. Переход к финансированию политики в области занятости из федерального бюджета принес ряд позитивных результатов: перевод государственных ресурсов, предназначенных на эти нужды, в российские регионы и их целевое использование были поставлены на более прочную основу; пособия по безработице стали выплачиваться вовремя (впервые за последние пять лет были ликвидированы задолженности); были ликвидированы ограничения доступа к пособиям в зависимости от места жительства и семейного положения. И тем не менее позитивные сдвиги стали результатом только централизации политики занятости и не изменили ее основную концепцию.

Во-первых, противоречие между страховыми выплатами, как это предусмотрено законом, и отрицанием этого принципа на практике не было разрешено и поправки к закону о занятости, принятые в январе 2003 г., также не ликвидировали это противоречие. Новый план финансирования, несмотря на то что он ликвидировал страховую схему, не привел к созданию зрелой системы материальной помощи безработным,

Во-вторых, долгосрочное стабильное финансирование государственных программ остается проблематичным, поскольку оно стало зависеть от единственного источника, федерального бюджета. Опыт переходных стран (Украины, Чешской Республики, Казахстана), которые ликвидировали фонды занятости и перешли на бюджетное финансирование в конце 90-х годов, показывает, что дефицит государственных ресурсов, выделяемых на нужды социальной политики, в целом компенсировался сокращением ассигнований на программы занятости с тем, чтобы высвободившиеся средства могли быть использованы для финансирования более «неотложных» социальных программ. По этой причине указанные страны вернулись к практике использования внебюджетных фондов.

В-третьих, статус Государственной службы занятости стал менее определенным, что привело к уходу из нее многих квалифицированных специалистов. Объявление в 2001 г. плана сокращения штата службы послужило причиной увольнения по собственному желанию примерно 1500 высококвалифицированных работников. Массовый уход стал также результатом снижения зарплаты в два и более раза персонала окружных и городских служб занятости, которые имеют дело непосредственно с безработными, и увеличившейся нагрузки на постоянный штат - каждый сотрудник стал принимать в день 50-80 посетителей.

В-четвертых, проблема равного доступа регионов к государственным средствам для реализации программ все еще не решена, поскольку прозрачные критерии распределения бюджетных средств между регионами пока не разработаны. Как результат, принципы выделения ресурсов для программ и административных расходов работников службы занятости остаются чрезвычайно субъективными.

В-пятых, взносы в фонд страхования безработицы более не взимаются с работодателя, что оказало негативное влияние на отношения между службами занятости и работодателями. Поскольку финансовые основы этих отношений были демонтированы, наем ищущих работу через службы занятости сократился.

Таким образом, изменение источника финансирования не привело к усилению государственного влияния на рынок труда. Одновременно финансирование программ либо сокращалось (например, доля расходов по программе занятости упала с 9,2%от общих федеральных расходов на эти цели в 2002 г. до 7,1% в 2003 г.), либо росло быстрее, чем потребности рынка труда (программ профессиональной подготовки, профессиональной ориентации, социальной адаптации), либо прекращалось вообще (программ создания базы данных вакантных рабочих мест и поддержки самостоятельной занятости). В 2002 г. расходы на программу частичной занятости подростков были выше расходов на программу социальной адаптации для безработных в 15 раз (532100400 и 24712200 р. соответственно), а также в десять раз превысили расходы на программу профессиональной ориентации, информационных услуг и организации ярмарки рабочих мест. Это свидетельствует о том, что в настоящее время на нужды безработных ассигнуется меньше средств, чем на проблемы, лежащие за рамками компетенции Государственной службы занятости.

Итак, в период 1991-2001 гг. реальный ВВП России сократился на 27%, но реальное потребление домохозяйств почти не изменилось, т.е. население сумело компенсировать воздействие резкого экономического спада. Это объясняет, почему социальный протест в этот период был менее заметен, чем экономический спад, что частично подтверждается низким уровнем забастовочного движения.

Подавляющее большинство населения России имеет низкий уровень денежных доходов. Резкое неравенство доходов означает, что структура потребления богатой части общества и верхней части среднего класса напоминает структуру потребления соответствующих групп населения в развитых странах, в то время как слой бедных имеет недостаточное потребление. Средний класс способен оплачивать товары и услуги, удовлетворяя свои первостепенные потребности.

В последние десять лет быстро развивался теневой сектор, включающий незарегистрированные предприятия, которые производят товары и услуги для продажи на рынке, а также приусадебные участки для производства сельхозпродукции для личного потребления. В 2002 г. в этом секторе российской экономики было занято 10,2 млн. человек, включая 4,7 млн. занимающихся огородничеством. Общий уровень потребления в значительной мере поддерживается за счет сельхозпродукции, произведенной на частных участках.

Единственным источником улучшения (или поддержания) благосостояния российских граждан старшего возраста в настоящее время являются их дополнительные доходы, поскольку большая часть их сбережений была уничтожена девальвацией начала 90-х годов. Поэтому в предстоящие годы ключевым аспектом государственной социально-экономической политики будет пенсионная реформа. Целями реформы системы пенсий за выслугу лет должны быть более высокие стандарты жизненного уровня пожилых граждан, привлечение наемных работников в официальный сектор и легализация их доходов, создание побудительных мотивов для реализации программ, дополняющих пенсионное обеспечение за выслугу лет.

В настоящее время имеется два возможных сценария, по которым может развиваться государственная политика в сфере занятости. Согласно первому из них, политика будет продолжать эволюционировать в направлении централизации, ограниченного влияния региональных властей, сокращения программ занятости и перехода к социальным пособиям для безработных. Второй сценарий, которому отдается предпочтение, потребует концептуальных изменений в государственной политике в области занятости и новых источников финансирования. Переход к такой системе будет связан с радикальной трансформацией схемы финансирования, механизма помощи безработным, институциональной и судебной защиты от безработицы.

Реформа схемы финансирования потребует диверсификации источников и механизмов финансирования программ помощи безработным и других программ занятости. Более строгий контроль адресности и эффективного использования средств должен сопровождаться разделением функций выделения средств российским регионам и надзора за их использованием (в настоящее время обе функции исполняются Министерством труда).

Реформа системы пособий по безработице должна быть основана на разделении права на статус безработного от права на пособие и на балансе между страховым и социальным подходом к пособиям безработным. Эти два подхода имеют различные функции и поэтому должны быть независимыми друг от друга. Логично было бы, как с точки зрения политики занятости (экономический аспект), так и с точки зрения снижения бедности (социальный аспект), увязать пособия и заработные платы через систему страховых премий.

Необходимо сосредоточить усилия на улучшении общей эффективности пакета программ занятости вместо простого расширения таких программ. Это означает выбор программ, наиболее эффективных с точки зрения поиска работы для безработных при минимальных финансовых и организационных затратах. Критерии при выборе программ должны учитывать как долгосрочные приоритеты государственной политики занятости, так и особенности региональных рынков труда. Это требует тесного взаимодействия между федеральным центром и исполнительными органами в регионах. Определение долгосрочных приоритетов политики в сфере занятости должно быть прерогативой федерального центра, а регионы должны иметь право выбирать программы, которые учитывают особенности их рынков труда, и способы их реализации по собственному усмотрению.

Реализация политики в области занятости требует принятия ряда взаимосвязанных мер, большинство из которых могут быть эффективными только в том случае, если осуществляются совместно. Они включают создание новых рабочих мест, повышение эффективности работы служб занятости, адресную политику на региональных рынках труда и выбор приоритетов в политике занятости. Правильные приоритеты особенно важны для адаптации различных групп безработных к спросу на рынке труда.

(Продолжение в следующем номере)

Вершинин В.И., Похвалина Е.В. Human Development Report for the Russian Federation. - UN. - 2003. - P.41-51.

Доклад ООН о развитии человеческого потенциала в РФ за 2002-2003 гг.

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 4-6, 2005 г.)

Государство и демографическая ситуация

В 2001 г. численность населения России продолжала снижаться, несмотря на рост коэффициента рождаемости с 1,21 в 2000 г. до 1,25 в 2001 г. и увеличение количества рождений с 1266800 до 1311600 соответственно.

Уровень смертности в 2001 г. стабилизировался. Средняя продолжительность жизни от рождения, которая используется при расчете индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП), в 2001 г. была на 0,02 года выше, чем в 2000 г. Согласно официальным статистическим данным, в период после 1998 г. средняя продолжительность жизни мужчин уменьшилась на 2,3 года, а женщин на 0,6 года. На численность населения оказывала влияние и миграция. Закон, предусматривающий получение разрешения на проживание в РФ для граждан стран СНГ и Балтии, принятый в октябре 2000 г., сократил как число официально зарегистрированных в Российской

Федерации иммигрантов, так и количество въехавших на постоянное проживание. Это привело к резкому падению роста численности населения за счет иммиграции. В 2001 г. чистая иммиграция упала до 72300 человек, что стало самым низким показателем начиная с 1991 г.

Возможно, результаты всероссийской переписи населения 2002 г. скорректируют оценки миграции и численности населения, однако они не изменят общей тенденции.

Прогнозирование численности населения России. Во всех демографических прогнозах предполагается дальнейшее снижение численности населения Российской Федерации.

Так, согласно прогнозу Госкомстата РФ, численность населения России в 2015 г. будет составлять: 128,883 млн. по худшему, 134,298 млн. по среднему и 138,364 по лучшему сценарию. По прогнозу ООН, в 2020-2050 гг. численность населения России будет равна: 127,790 млн./9б,084 млн.; 129,687 млн./104,258 млн.; 131,532 млн./113,137 млн. человек соответственно указанным сценариям.

Получены также результаты прогнозирования численности населения, сделанного Центром развития человеческого потенциала и экологии для Национального центра экономического прогнозирования РАН. Основное различие между новым прогнозом Центра и предыдущими заключается не в самих сценариях, а в том, каким образом они комбинируются. Различные сценарии демографических процессов (рождаемости, смертности и миграции) могут объединяться различным образом, как правило, без объективного обоснования. Например, сценарий высокой смертности может быть объединен с низким или средним сценариями рождаемости и миграции и т.д.

Выбранный Центром метод прогнозирования преодолел эту проблему благодаря использованию фундаментально нового подхода - «вероятностного», или «стохастического» прогнозирования, о котором говорится в работе W.Lutz, W.Sanderson и S.Scherbov. Этот тип прогнозирования является объединенным результатом серии стохастических/вероятностных имитаций возможных комбинаций сценариев. Такой подход позволяет избежать субъективного комбинирования различных сценариев рождаемости, смертности и миграции (которые не имеют прямой взаимосвязи), а результатом прогнозирования является не единственная «траектория» развития, а набор возможных траекторий, каждая из которых может реализоваться с большей или меньшей вероятностью.

Цифры, соответствующие каждой траектории, свидетельствуют о вероятности того, что численность населения в конкретном году не будет выше определенного их значения. На основании такого прогнозирования общая численность населения России в 2050 г. будет в пределах 71-127 млн. человек с вероятностью 0,95 и 86-111 млн. человек с вероятностью 0,80. Вероятность того, что численность населения РФ останется на нынешнем уровне, практически равна нулю, а вероятность того, что она будет ниже 102,1 млн. человек, равна 0,58. Это эквивалентно численности населения СССР в 1950 г.

Безусловно, Россия не является единственной страной, население которой будет сокращаться в первой половине XXI в. Согласно среднему сценарию прогноза ООН, уменьшение численности населения ожидается в 41 из 228 стран и территорий, которые были включены в исследования, в том числе и в большинстве европейских государств. Ожидается, что численность населения будет расти только в восьми европейских странах (Албании, Исландии, Ирландии, Люксембурге, Норвегии, Турции и Франции). Россия занимает шестое место по ожидаемому снижению численности населения с 28,3%-ным сокращением к 2050 г. Более быстрые темпы снижения ожидаются на Украине (39,6%), в Болгарии (43,0%), Эстонии (46,1%). Эстония занимает первое место по ожидаемому сокращению численности населения.

Не ожидается рост населения за счет высокой рождаемости во всех европейских странах, кроме Албании, Турции и, возможно, Ирландии. Это естественное снижение численности населения будет компенсироваться иммиграцией, которая, как ожидается, будет высокой и приведет к росту численности населения в Исландии, на Кипре, в Люксембурге, Норвегии и Франции. Предполагается, что уровень фертильности будет недостаточным для обеспечения роста населения в США, где за следующие 50 лет численность, по прогнозу, увеличится на 40,2% благодаря высокому уровню иммиграции. Исследование ООН прогнозирует довольно низкий уровень иммиграции в Россию. Чистая миграция прогнозируется на уровне 50 тыс. человек в год, это ниже оценок большинства российских экспертов.

Большинство экспертов весьма осторожны в отношении прогнозирования тенденций смертности в России. Согласно наиболее оптимистическим прогнозам ООН, к середине XXI в. средняя продолжительность жизни в РФ будет отставать от показателей стран Западной Европы на 7,5 лет для мужчин и на 6,0 лет для женщин, оставаясь ниже уровней продолжительности жизни в странах Западной Европы в начале XXI в. Прогнозы российских экспертов еще менее оптимистичны.

Смертность. В середине 60-х годов по средней продолжительности жизни Россия лишь немного отставала от Запада, однако в последующий период разрыв увеличивался. С 1965 г. до настоящего времени средняя продолжительность жизни увеличивалась ежегодно на 0,2 года в Европейском союзе и в США и на 0,3 года в Японии, а в России сокращалась на 0,1 года.

В относительно благоприятном 1998 г. средняя продолжительность жизни мужчин в России была на 13,6 лет ниже, чем в Европейском союзе, хотя для женщин разрыв был меньше на 8,0 лет. Более низкая средняя продолжительность жизни мужчин в России на 80% обусловливается повышенным коэффициентом их смертности в возрасте до 65 лет. По несчастным случаям различия в смертности населения РФ и ЕС составляют 37%, а по заболеваниям органов кровообращения еще 22%. Болезни органов кровообращения являются причиной смерти примерно 48% мужского населения России. На долю несчастных случаев приходится 18% смертности мужчин, при этом наблюдается тенденция снижения возраста погибших по данной причине. Все это делает невозможным выявление набора причин различия в средней продолжительности жизни граждан РФ и ЕС. То же относится к тем случаям, когда коэффициент смертности от определенных видов заболеваний ниже в России. При этом обычно возникают сомнения в отношении качества диагностики, как это имеет место в случае смертности лиц старшей возрастной группы от злокачественных новообразований.

Основной причиной общего сокращения средней продолжительности жизни в России является «омоложение» смертельных болезней. Например, средний возраст умерших от заболеваний органов кровообращения и новообразований среди мужчин в России на 8,2 года ниже, чем в Евросоюзе, а среди женщин на 5,5 года и на 7,7 года соответственно. Высокая вероятность смерти от других причин повышает общий уровень смертности. Так, вероятность гибели от несчастных случаев в России по сравнению с ЕС выше в 3,6 раза для мужчин и в 1,8 раза для женщин.

Высокая смертность в России на первый взгляд кажется преимущественно мужской проблемой. Однако ожидаемая продолжительность жизни при удовлетворительном состоянии здоровья у российских мужчин и женщин практически не отличается. Это позволяет заключить, что факторы, определяющие ухудшение здоровья и повышение риска смерти, воздействуют как на мужчин, так и на женщин. Однако различие заключается в том, что в результате негативных внешних воздействий более частым явлением в случае мужчин становится смерть, а в случае женщин ухудшение состояния здоровья.

Детская смертность в России постоянно снижалась с 1980 г., однако уровень младенческой смертности все еще в несколько раз выше, чем в других развитых странах.

Роль государства в снижении уровня смертности. В 50-е и 60-е годы во многих развитых странах началось замедление снижения или даже некоторое увеличение уровня смертности. Однако широкое обсуждение проблемы в западных СМИ привело к пониманию важности здорового образа жизни и защиты окружающей среды, что способствовало преодолению кризиса смертности. В противоположность этому в бывших соцстранах и республиках европейской части Советского Союза отмечался устойчивый и постоянный рост смертности.

В СССР открытые дискуссии о негативных тенденциях в динамике смертности рассматривались как дискредитация советского режима. СМИ и медицинские журналы на основании выборочных данных утверждали, что уровень смертности в Советском Союзе был ниже, чем в развитых странах. Публикация полных данных была запрещена. Более детализированная, вызывающая обеспокоенность информация тщательно и достаточно объективно анализировалась только в конфиденциальных документах. Однако реальные меры, призванные изменить тенденцию, не предпринимались.

В послевоенный период советскому здравоохранению удалось преодолеть инфекционные и другие острые болезни, но в стране не имелось достаточных возможностей для того, чтобы справиться с новыми хроническими заболеваниями.

В начале 80-х годов во многих конфиденциальных документах указывалось на негативное воздействие нетрезвого образа жизни на экономическую ситуацию (прогулы, низкое качество производимой продукции) и на демографическую ситуацию (травматизм, скоропостижные смерти, рост количества разводов). Антиалкогольная кампания середины 80-х годов была попыткой решения сложной проблемы разовым мероприятием. Ни один известный социолог или демограф не признался в участии в планировании этой репрессивной кампании и всю ответственность за ее проведение пришлось нести правительству и ЦК КПСС.

На самом деле демографические последствия антиалкогольной кампании были положительными. В 1986-1987 гг. продолжительность жизни в России достигла самого высокого уровня - 64,9 года для мужчин и 74,6 года для женщин. Впервые после 1964 г. рождаемость составила 2,19 ребенка на одну женщину. К сожалению, это воздействие оказалось неустойчивым, поскольку кампания имела репрессивный характер и радикально не изменила отношение к алкоголю. К 1989 г. кампания затихла, смертность начала расти, в рождаемость падать.

Несомненно, что рост коэффициента смертности в 1992-1994 гг. произошел главным образом из-за резкого роста потребления алкоголя. Переход к рыночной экономике начался с либерализации цен, в том числе и цен на спиртные напитки, и отказа от государственной монополии на торговлю алкогольной продукцией. После семилетнего периода ограниченного потребления спиртное стало доступным в любое время суток, в любом месте и по сравнительно низкой цене. Это не могло не привести к росту смертности, поскольку ущерб здоровью от злоупотребления алкоголем сопровождался резким ростом числа несчастных случаев. Аналогичные тенденции в динамике смертности имели место во всех бывших советских республиках европейской части бывшего СССР до середины 90-х годов, что подтверждает прямую связь между окончанием антиалкогольной кампании и ростом смертности.

Многочисленные оценки показывают, что рост смертности в первой половине 90-х годов компенсировал ее падение в период антиалкогольной кампании и конечный результат близок к нулевому. Тем не менее нет оснований полагать, что за снижением смертности неизбежно следует ее новый рост. Напротив, те страны, которые достигли успеха в снижении смертности, в своем большинстве сумели закрепить положительную тенденцию. Но российское правительство, в январе-феврале 1992 г. освободившее цены и отменившее регулирование продажи алкоголя, не имело возможностей для маневра, учитывая политические и экономические обстоятельства, в которых оно находилось в то время.

К 1998 г. средняя продолжительность жизни мужчин по сравнению с 1994 г. увеличилась на 3,7 года, женщин на 2,1 года, но затем ситуация вновь начала ухудшаться. В 2001 г. произошла стабилизация, однако нельзя исключать будущего роста смертности. К сожалению, если в конце 60-х годов российская система здравоохранения оказалась неспособной к борьбе с новыми заболеваниями, то в настоящее время она не может противостоять возвращающимся «старым» болезням, что подтверждается ростом смертности от туберкулеза и острых респираторных заболеваний.

Программа мер по снижению смертности. Эволюция показателей смертности в России демонстрирует, что чрезмерно высокая смертность не может самопроизвольно понизиться исключительно за счет повышения уровня жизни населения, а также улучшения качества и доступности услуг системы здравоохранения. Эта задача требует принятия системных мер. Опыт западных стран подтверждает, что новые болезни могут быть преодолены с участием общества благодаря пропаганде здорового образа жизни, созданию благоприятной экологической обстановки и т.д. В XX в. в западных странах произошли радикальные изменения в отношении вопросов жизни и смерти. К сожалению, ситуация в России развивалась иным образом.

Широкие публичные дискуссии по демографическим проблемам, сопровождавшие подготовку концептуальных документов по российской демографической политике на период до 2015 г., показали, что российские ученые не могут предложить убедительную стратегию или тактику быстрого снижения уровня смертности. Медицинские издания обычно обсуждают способы борьбы с конкретными болезнями, игнорируя проблемы снижения общей смертности. Большинство социально-демографических исследований ограничиваются констатацией факта высокой смертности или упоминанием о некоторых проблемах определенных возрастных групп. Например, в докладе «Состояние и тенденции демографического развития в России» приводится перечень целей демографической политики:

- увеличение средней продолжительности жизни путем повышения качества жизни и снижения преждевременной смертности;

- улучшение репродуктивного здоровья населения;

- увеличение продолжительности здорового периода и активной жизни путем снижения уровней заболеваемости, травматизма и инвалидности;

- улучшение качества жизни хронических больных и инвалидов путем повышения личных возможностей.

Однако перечень конкретных мер, предлагаемых для снижения смертности, включает лишь следующие:

- снижение потребления спиртных напитков (путем бюджетной политики, административных ограничений, антиалкогольных кампаний, ограничения рекламы);

- создание социально-медицинских департаментов для предотвращения алкоголизма, наркомании, болезней, передающихся половым путем среди детей и подростков;

- финансирование работы «горячих» линий для предотвращения самоубийств;

- проведение профилактических осмотров с целью предотвращения или раннего выявления раковых опухолей;

- повышение качества медицинского обслуживания в сельских районах. Указанные меры вряд ли можно назвать конкретными. Однако более серьезной проблемой является то, что документ не объясняет причин неотложности этих мер и последствий их реализации.

Без проведения специальных исследований невозможно выработать государственную политику снижения чрезвычайно высокого уровня смертности. Подобные работы предпринимались, однако, как правило, они не соответствовали предъявляемым к ним требованиям.

В начале 70-х годов было проведено обширное обследование состояния здоровья населения Советского Союза, но его результаты никогда не использовались. Исследования, сопровождавшие перепись населения 1979 г., были более ограниченными по своим масштабам. Комплексный анализ, выполненный НИИ им. Н.Семашко в связи с переписью 1989 г., был еще более скромным по масштабу и целям.

Министерство здравоохранения РФ осуществляет систематический сбор информации о случаях острых и хронических заболеваний на основе зарегистрированных посещений медицинских учреждений, а в статистических публикациях Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) России уделяется такое же внимание, как и большинству европейских стран. И тем не менее этих данных недостаточно для выработки мер по снижению уровня смертности. Из-за отсутствия достоверной информации экспертами даются существенно отличающиеся оценки случаев конкретных болезней и делаются взаимоисключающие рекомендации по борьбе с конкретными причинами смертности. Существующие оценки случаев многих болезней не соответствуют имеющимся данным по смертности от них.

Ясно, что международный опыт снижения смертности должен изучаться и использоваться, особенно опыт стран, достигших хороших результатов за короткий промежуток времени, как Финляндия в 70-е и 80-е годы, Португалия в 80-е годы, Польша и Чешская Республика в 90-е годы. Опыт балтийских стран, коэффициент смертности в которых начал устойчиво падать в конце 90-х годов (в отличие от России), также может быть полезен. Необходимо понять, каким образом социальные и медицинские технологии снижения смертности, оказавшиеся эффективными в других странах, могут быть использованы сегодня в России.

В октябре 2002 г. была проведена всероссийская перепись населения. Начиная с 1970 г. все переписи сопровождались исследованиями социальной дифференциации демографических процессов. Однако такая работа не была проведена в качестве части последней переписи. Это связано с тем, что в соответствии с федеральным законом 1997 г. свидетельства о рождении, о браке и о смерти не содержат социально-экономической информации о родителях, вступающих в брак, разведенных или умерших. Как отмечалось в предыдущем докладе по развитию человеческого потенциала в РФ, российская статистика постепенно потеряла значительный объем стандартных демографических данных.

Все имеющиеся демографические прогнозы предсказывают сокращение численности населения России, по крайней мере, в период до 2050 г. Они также содержат весьма осторожные оценки будущего роста продолжительности жизни. Нереалистично ожидать, что проблема чрезвычайно высокой смертности может быть решена путем улучшения жизненных стандартов, повышения качества и доступности здравоохранения при отсутствии мер системного характера.

Политика в области здравоохранения и тендерный подход

В течение последних десяти лет российская государственная политика в области здравоохранения проводилась в условиях «переходной экономики». Важно понять, что означает такое определение в отношении роли государства в выборе и реализации национальных здравоохранительных целей. Здоровье граждан и общества в любой стране зависит от экономических, социальных и политических условий и при принятии политических решений на всех уровнях власти здоровье должно рассматриваться в качестве ключевого критерия, наряду с критериями справедливости и устойчивого развития. Меры, направленные на улучшение общественного здоровья, могут различными путями воздействовать на социальные условия, при этом успех их реализации зависит от наличия хорошо разработанной законодательной базы.

За последние восемь лет на федеральном уровне были приняты 37 законов, относящихся к сфере здравоохранения, и, согласно имеющимся данным, к концу 2002 г. приняты 256 законов на уровне субъектов РФ. По большей части целью этих законодательных актов была реструктуризация государственных органов здравоохранения и повышение качества медицинского обслуживания.

Такая диверсифицированная законодательная деятельность субъектов Российской Федерации требует срочной рационализации законодательной основы и принятия Государственного кодекса здоровья, который находится в стадии подготовки уже более шести лет. Многие новые законы федерального и регионального уровней являются важными, например законы «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ» (2001 г.), «О качестве и безопасности продовольственных товаров» (2000 г.), «О медицинских наркотических препаратах» (1998 г.), «О наркотических и психотропных веществах» (1998 г.), «Об иммунотерапии инфекционных болезней» (1998 г.). Однако они не представляют собой унифицированную систему, способную решить все проблемы общественного здоровья или обеспечить защиту здоровья каждого гражданина России.

Являясь междисциплинарной областью, здравоохранение может решить свои задачи при помощи усилий и средств других сфер общества. Образование, социальная помощь, политика и менеджмент в сфере здравоохранения, средства массовой информации прямо или косвенно оказывают влияние на благосостояние и здоровье граждан и общества в целом. Международная конференция по здравоохранению (International Conference on Primary Health Care), состоявшаяся в 1978 г. в Алма-Ате, радикально изменила парадигму здравоохранения во всем мире, ее результаты легли в основу разработки новой концепции, которая определяет ответственность государств за здоровье своих граждан. В программах 70-х годов, такие как «Здоровье для всех», «Здоровый город» и других, были определены критерии стандартов общественного здоровья, открывающие новые сферы деятельности и показывающие, что здравоохранение охватывает очень широкий спектр услуг (не ограничиваемый только медицинским обслуживанием), задачей которых являются защита, поддержание и улучшение национального здоровья. Другими словами, общественное здравоохранение является «наукой и искусством предотвращения заболеваний, увеличения продолжительности жизни и содействия здоровью с помощью объединенных усилий общества».

Такой подход заложен в основу европейской стратегии общественного здоровья (European Public Health Strategy), принятой Всемирной организацией здравоохранения в 1984 г., а также Оттавской хартии общественного здоровья (Ottawa Public Health Charter) 1986 г., которая имеет следующие пять главных целей;

- выработку политики общественного здоровья;

- создание благоприятных жизненных условий;

- поощрение общественного участия;

- развитие индивидуальных знаний и способностей;

- переориентацию услуг в сфере общественного здоровья.

Во главе угла такого подхода лежат межотраслевая кооперация и междисциплинарный подход, необходимость которых стала особенно очевидной в контексте таких факторов, как бедность, качество продовольствия, потребление табачных изделий и алкогольных напитков. Даже идеальная система медицинской помощи сама по себе не в состоянии преодолеть негативные тенденции в общественном здоровье. В данной главе рассматриваются вопросы материнского и детского здоровья и тендерного подхода к политике общественного здоровья.

Здоровье матери и ребенка. Материнское и детское здоровье всегда было наивысшим приоритетом здравоохранения, поскольку именно эти группы населения наиболее подвержены риску развития различных болезней. Еще в 1948 г. ВОЗ объявила здоровье матери и ребенка одним из главных приоритетов, причем связанным не с конкретной болезнью, а со специфической демографической группой риска. В настоящее время здоровье матери и ребенка остается главной целью национальной стратегии здравоохранения каждого государства. Имея в виду непосредственную связь между здоровьем матери и здоровьем ребенка, здоровье женщин по своему значению должно приравниваться к здоровью детей и считаться решающим фактором будущего любой страны.

Многие индикаторы здоровья матери и ребенка за десятилетний период реформ в России ухудшились. В частности, необходимо отметить следующие тенденции:

- высокие уровни материнской и младенческой смертности;

- ухудшение здоровья беременных женщин, в том числе в послеродовой период, и здоровья новорожденных детей;

- высокий уровень заболеваемости среди женщин;

- высокий уровень абортов;

- плохое физическое развитие детей и рост числа больных детей.

Материнская смертность в России по сравнению с другими развитыми странами достаточно высока (в 2,5 раза выше средней по Европе), хотя в последние годы отмечается ее быстрое снижение - с 1997 по 2001 гг. на 27%.

Показатели материнской смертности в сельских районах в 1,5 раза выше, чем в городских (46,7 и 32,3 случая на 100 тыс. живорожденных соответственно). Причины материнской смертности в последние пять лет оставались практически неизменными. Три четверти всех материнских смертей связаны с тремя основными причинами: абортами; кровотечениями во время беременности, родов и в послеродовой период; с токсикозом в период беременности. Главной причиной материнской смертности продолжают оставаться последствия абортов, на долю которых в 2001 г. приходился 21,1% материнских смертей (24,3% в 2000 г.).

За период 1997-2001 гг., после пикового значения в 1993 г., младенческая смертность снизилась на 16,1% и в течение 2001 г. продолжала сокращаться. В ее основных причинах доля респираторных заболеваний уменьшилась на 34,5%, инфекционных и паразитарных болезней на 33,9%, врожденных пороков на 16,3%, проблем, возникающих в перинатальный период, на 11,1%. Основные причины младенческой смертности тесно связаны с проблемами материнского здоровья. Перинатальные проблемы, врожденные пороки и респираторные заболевания остаются тремя главными причинами младенческой смертности. Современная структура младенческой смертности сложилась в начале 90-х годов и в настоящее время остается практически неизменной. Двумя главными причинами младенческой смертности являются проблемы, возникающие в перинатальный период, и врожденные пороки.

Процент женщин репродуктивного возраста в начале 2000 г. составлял 50,4% от общего количества женщин в составе населения, или 26,8% от общей численности населения России. Здоровье беременных женщин, женщин после родов и новорожденных детей ухудшается. Согласно официальной статистике, 50-60% беременных женщин имеют экстрагенитальные патологии, которые могут повлечь патологии во время беременности и патологии плода.

Только одна женщина из трех рожает без осложнений, число послеродовых воспалительных заболеваний возрастает. Из-за неадекватного лечения женщины выписываются из больниц и роддомов с гинекологическими болезнями. За последние пять лет случаи гинекологических заболеваний увеличились: эдометриоза на 50%, бесплодия на 5,8%.

Увеличивается количество заболеваний, вызывающих осложнения при родах. В 1999 г. на тысячу родов зарегистрировано 268,7 случаев анемии, 203,1 случаев позднего токсикоза, 134,6 случаев ослабленных родов, 96 случаев урогенитальных расстройств, 64,9 случаев заболеваний органов кровообращения. Основными причинами осложнений являются анемия, осложненные роды и токсикоз. Рост числа детей, рожденных больными женщинами, стал устойчивой тенденцией. Если в 1980 г. только 7,9% живорожденных были больными или заболевали после рождения, то в 1999 г. их число увеличилось до 38,2%. За этот же период количество случаев врожденных пороков увеличилось в 2,5 раза и наблюдалось у 3,0% новорожденных. В 1999 г. 6,3 из каждых ста новорожденных имели вес ниже 2,5 кг.

Уровень заболеваемости женщин возрастает. Основными являются заболевания органов кровообращения и дыхания (по 19%), а также органов пищеварения (14-17%). Частота болезней сердца и кровеносной системы - основных причин женской смертности в европейских и других развитых странах - в России в два-четыре раза выше.

Наблюдается рост заболеваемости туберкулезом среди женщин (болезнью, которая была практически ликвидирована в СССР). Туберкулез стал главной национальной проблемой за последние десять лет и в 2001 г. количество заболевших им увеличилось до 88,5 на 100 тыс. населения по сравнению с 34,0 в 1991 г.

Доля женщин среди ВИЧ-инфицированных составляет 20%, 90% из них находятся в репродуктивном возрасте, поэтому имеется риск передачи ВИЧ - инфекции во время беременности и родов. С начала статистического учета зарегистрировано 3774 ребенка, рожденного от ВИЧ-инфицированных матерей, только 1958 таких детей родилось в 2002 г. (по состоянию на 1 декабря). Кроме того, одна из четырех ВИЧ-инфицированных женщин не получала консультаций относительно будущей беременности, ВИЧ-тесты таким женщинам проводились только перед родами.

Количество абортов остается высоким, тем не менее к 2001 г. оно наполовину уменьшилось по сравнению с 1990 г.

Состояние здоровья детей дает основание для беспокойства, при этом прослеживаются следующие тенденции:

- рост числа детских заболеваний;

- рост числа детей - инвалидов;

- распространение наркомании, венерических болезней, СПИДа и алкоголизма среди детей;

- психологические проблемы и антисоциальные формы поведения.

В стране отмечается рост как общего количества заболеваний среди детей, так и специфических детских заболеваний. В период 1996-2000 гг. случаи заболеваний среди детей до 15 лет увеличились почти на 22%, среди детей в возрасте 15-18 лет почти на 24%. Наиболее распространенными заболеваниями остаются расстройства системы органов пищеварения, болезни глаз, травмы, отравления, болезни опорно-двигательного аппарата.

Зафиксировано увеличение заболеваемости детей туберкулезом. В 1999 г. регистрировалось 18 первичных диагнозов туберкулеза на 100 тыс. детей по сравнению с восемью в 1990 г. Таким образом, заболеваемость туберкулезом за десять лет более чем удвоилась. В 1999 г. десять на 100 тыс. детей были заражены сифилисом, к началу 2002 г. насчитывалось 677 случаев ВИЧ- инфицирования детей в возрасте до 15 лет, включая 355 девочек. Имело место более 38 тыс. случаев ВИЧ-инфицирования среди молодежи в возрасте 15-20 лет, включая более 2000 девочек в возрасте 15-18 лет. Распространение болезней, передаваемых половым путем, наносит серьезный удар здоровью молодого поколения России.

Тенденция роста потребления алкоголя детьми также вызывает обеспокоенность: в 1999 г. в медицинских учреждениях было поставлено 27 первичных диагнозов алкоголизма на 100 тыс. зарегистрированных в них детей. Главной причиной детского алкоголизма является алкоголизм взрослых, ставший виной тому, что многие дети стали по существу сиротами при живых родителях. В таком положении находятся почти 600 тыс. российских детей. В 2001 г. 827 на 100 тыс. подростков в возрасте 15-18 лет злоупотребляли алкоголем, что в три раза превышает показатель по всему населению.

Быстрыми темпами распространяется наркомания - начиная с 1995 г. общее потребление наркотиков в России ежегодно увеличивалось на 30%. Возраст впервые употребивших наркотики существенно снизился (до 11-12 лет), а случаи наркомании среди молодежи в возрасте 15-20 лет за десять лет возросли в 12,8 раза. Если в последующие пять-семь лет торговля наркотиками продолжит расширяться такими же темпами, количество хронических наркоманов в России достигнет критического уровня в 10 млн. человек, большинство из которых составят подростки и молодые люди.

В 90-е годы значительно увеличилось число детей-инвалидов, получающих социальные пособия: с 16,5 на 100 тыс. в 1980 г. до 43,1 в 1990 г. и до 203,8 на 100 тыс. в 1999 г. В 2001 г. статистические данные по инвалидам впервые включали детей-инвалидов в возрасте до 18 лет. Общее количество детей-инвалидов достигло 617096 (189,3 на 100 тыс. детей), из них 58,1% составляли мальчики и 41,9% девочки. На детей-инвалидов в возрасте 16-18 лет приходилось 14,3% от общего числа детей-инвалидов.

В апреле 2002 г. было объявлено о проведении всероссийской диспансеризации детей. Согласно предварительным данным, медицинский осмотр прошли 93% российских детей, 60% из них имели различные проблемы со здоровьем.

Тендерные аспекты здоровья. Пол, наряду с другими факторами, такими как возраст, семейное положение, доход и уровень социального обеспечения, рассматривается в качестве основного детерминанта здоровья каждого человека, групп населения и общества в целом. Достоверность результатов замеров здоровья следует рассматривать с некоторой осторожностью, поскольку медицинские исследования показывают, что, например, женщины обладают определенным биологическим преимуществом перед мужчинами с точки зрения продолжительности жизни практически на всех этапах жизненного цикла.

Равенство полов, само по себе не являясь целью, считается средством обеспечения устойчивого развития общества в целом и здравоохранения в частности. Тендерный подход может учитываться при выделении государственных ресурсов на нужды здравоохранения. Тендерное равенство в здравоохранении предполагает следующее:

- равный для мужчин и женщин доступ к медицинской помощи в государственной системе здравоохранения;

- равный доступ к медицинским услугам в соответствии с реальными потребностями;

- одинаковое качество медицинских услуг для мужчин и женщин.

Важную роль может играть продолжительность жизни от рождения и случаи заболеваний (два индикатора из ограниченного числа показателей здоровья, которые доступны для ученых большинства стран, включая Россию). Коэффициент смертности мужчин превышает этот показатель для женщин почти во всем мире, однако диспаритет между ними особенно значителен в России. Разница в 13 лет между средней продолжительностью жизни мужчин и женщин в России указывает как на демографические, так и на социальные проблемы. Если эта тенденция сохранится, миллионы женщин станут вдовами, а основную часть населения крупных и малых российских городов будут составлять одинокие женщины в возрасте старше 60 лет. Подобная ситуация уже наблюдается в сельских районах, в которых устаревание населения проявляется наиболее наглядно.

Согласно имеющимся оценкам, количество граждан, выходящих из группы экономически активного возраста, в 2015 г. будет в 1,7 раза больше числа граждан, входящих в эту группу. К 2016 г. число молодых людей в возрасте 17-19 лет уменьшится с 6,7 млн. до 3,8 млн. человек. В области здравоохранения старение населения повысит значимость обеспечения медицинскими услугами пожилых людей.

На заболеваемость также оказывает влияние тендерная принадлежность. Результаты диспансеризации московских школьников свидетельствует о том, что мальчики обследуются более часто, чем девочки. Причиной этого является обязательная воинская повинность. Однако такое смещение в пользу юношей явно неоправданно, так как 75% девушек, оканчивающих среднюю школу, страдают хроническими болезнями, и это объясняет причины более высокого числа заболеваний среди взрослых женщин по сравнению со взрослыми мужчинами. Женщины обращаются за медицинской помощью чаще, чем мужчины (в среднем на 25%), и госпитализируются на 15% чаще, чем мужчины. Женщины имеют специфические потребности в медицинских услугах, связанные с их репродуктивной функцией, хотя мужчины чаще, чем женщины, страдают от сердечно-сосудистых заболеваний, рака отдельных органов, физического насилия, травм, самоубийств и профессиональных заболеваний. Интересно, что большинство медицинского персонала - женщины.

Согласно официальной статистике, количество женщин-алкоголиков за период 1990-1999 гг. в России возросло с 37 до 39 на 100 тыс. женщин и их общее число достигло в 1999 г. 29800. Относительная доля женщин в общем количестве алкоголиков за последнее десятилетие существенно увеличилась. Как утверждают специалисты, лечение женского алкоголизма гораздо труднее, чем мужского. Частично это связано с тем, что общество значительно строже и нетерпимее относится к женщинам-алкоголикам, и поэтому они скрывают свое состояние и ищут помощь только в случае серьезного ухудшения состояния, если вообще обращаются за помощью. Наркомания среди женщин развивалась аналогичным образом и за период 1993-1999 гг. она увеличилась более чем в пять раз.

В стране резко возросло потребление пива, объем его продажи за десять лет увеличился в 2,1 раза. Пиво особенно популярно среди подростков и молодых людей, включая девочек, в значительной мере из-за рекламы, которая популяризирует определенный образ жизни. Однако в школьных учебниках и других книгах для детей отсутствует предупреждение о воздействии алкоголя на репродуктивное здоровье. Телевидение хранит молчание по этому поводу.

Проведенная в рамках программы ООН «Жизнь без насилия» региональная информационная кампания, показала, что 92% российских респондентов признают наличие бытового насилия, которое наносит ущерб здоровью женщин: психологический (считают 87,2%), физический (74,1%) и репродуктивный (34,8%). Интересно, что 47% мужчин и только 31% женщин считают, что подвергшаяся бытовому насилию женщина не будет обладать способностью к деторождению.

Тендерный подход к здравоохранению может быть весьма полезен при определении задач государственного здравоохранения. Неудовлетворительное состояние женского здоровья связано с относительно более тяжелым биологическим и социальным бременем женщин, которые несут большую часть ответственности за продолжение рода и часто вынуждены нести ее в трудных социальных условиях. Поэтому общество должно помогать женщинам и изыскивать необходимые методы, поощряющие женщин следить за своим здоровьем. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. В 2002 г. для обсуждения был предложен официальный документ «Социальное положение мужчин и женщин в Российской Федерации: тендерная стратегия в РФ». Если документ будет принят, то он определит государственную тендерную политику в России на длительный период.

Имеется множество определений здоровья, но наиболее часто цитируется определение Всемирной организации здравоохранения, в соответствии с которым здоровье является позитивным понятием, включающим не только физиологическое здоровье, но и социальные и личные возможности. Такое определение признает комплексное воздействие биологических и социальных факторов на здоровье и болезни человека. И все же практика показывает, что так называемый «медицинский» подход к здоровью в России в значительной мере сохранился и государственные институты весьма консервативны в этом отношении. Здоровье матери и ребенка, общее здоровье требуют междисциплинарного подхода с участием специалистов различных областей и, прежде всего, взаимодействия медицинской и социальной сфер, предполагающего материально-техническую и финансовую кооперацию между органами медицины и службами социального обеспечения. На практике такая система в России не создана. Федеральные целевые программы по улучшению здоровья матери и ребенка решают отдельные медицинские проблемы, но они не являются адекватными для изменения ситуации в целом или обеспечения ее устойчивого улучшения.

Механизмы, которые используются при реализации реформы здравоохранения в России, не дают возможности простым людям активно участвовать в изменении ситуации.

Различное положение мужчин и женщин в обществе, разница в их образе жизни, а также необходимость в государственной политике, которая поддерживает или изменяет роли полов, свидетельствуют о необходимости проведения тендерного анализа в области здравоохранения. В Российской Федерации такой анализ не стал обязательным для государственных обзоров по здравоохранению, несмотря на то что ВОЗ указывает, что «рассмотрение тендерных аспектов при проведении исследовательских программ и инициатив является одним из наилучших долгосрочных подходов для повышения адресности и эффективности здравоохранительных и превентивных стратегий». (Продолжение в следующем номере)

В.И.Вершинин, Е.В.Похвалина

Human Development Report for the Russian Federation

Доклад ООН о развитии человеческого потенциала в РФ за 2002-2003 гг.

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 4-7, 2005 г.)

Государство и развитие человеческого потенциала в российских регионах

Увеличивающийся региональный диспаритет в уровне жизни, состоянии рынка труда, в доступе к основным услугам и в их финансировании являются следствием роста экономического неравенства в течение переходного периода. Одной из важнейших задач государства является создание равных возможностей для развития человеческого потенциала в субъектах Российской Федерации. Однако делать это надо разумно с тем, чтобы избежать остановки развития регионов-доноров. Ясно, что задача требует выбора приоритетов, а также разработки эффективных механизмов распределения ресурсов.

В конце 90-х годов прошлого века за процессом политической централизации последовала концентрация экономических ресурсов в Центре. Федеральное правительство пыталось упростить ситуацию централизацией ресурсов и их последующим распределением в целях преодоления противоречий, возникающих между бюджетами различных уровней. Еще слишком рано судить о социальном воздействии такой политики, но предварительные результаты уже очевидны и они неоднозначны.

Перераспределение государственных ресурсов. Централизация финансовых ресурсов сопровождалась заметным увеличением перераспределения. В то время как в 1999 г. доля федеральной поддержки другим уровням власти составляла 9,3% общего объема федеральных расходов, в 2001 г. она повысилась до 18,5%, а сумма поддержки возросла более чем в два раза (рост составил 125%). Доля федеральной финансовой помощи в консолидированных региональных бюджетах в 2001 г. также практически удвоилась, увеличившись с 10 до 18%. Произошел не только рост объема перераспределяемых средств, но и схема перераспределения стала значительно более сложной.

Наряду с Фондом федеральной поддержки регионов, который существовал с 1994 г., был создан ряд новых фондов, включая Фонд целевой помощи наиболее дотационным регионам, Компенсационный фонд финансирования пособий детям и инвалидам, Фонд совместного финансирования социальных расходов, который возмещает расходы, связанные с повышением заработной платы и дотациями на услуги ЖКХ. В результате в 2001 г. детские пособия были выплачены в полном объеме, а региональные выплаты инвалидам были произведены в размере только 30-40%. Несмотря на это социальная ориентированность перераспределения очевидна.

Хотя федеральное правительство сконцентрировало бюджетные доходы в своих руках, значительно увеличился объем перераспределяемых средств. По этой причине доля региональных и местных бюджетов в расходах консолидированного государственного бюджета не изменилась. Однако централизация бюджетной власти означала также централизацию принятия решений и снижение бюджетной автономии регионов. Кроме того, действующее законодательство сократило количество региональных и местных налогов. До 90% налогов относятся к категории федеральных, а характер платежной базы и уровни 70% бюджетных доходов определяются федеральным правительством. Так называемые региональные налоги, платежная база и уровни которых в той или иной мере определяются региональными или местными властями, покрывают менее 40% расходов региональных и лишь 13% расходов местных бюджетов.

Большой диспаритет между уровнями экономического развития регионов, несомненно, требует выравнивания бюджетных ресурсов посредством перераспределения. Регионы восточной части России относятся к числу получавших в предыдущие годы существенную помощь со стороны федерального правительства. В 2000 г. регионы Сибири и Дальнего Востока обеспечили 21% федеральных бюджетных доходов, в то время как доля федеральной бюджетной помощи им составляла почти 40%. В список 24 субъектов РФ, в которых доля финансовой помощи федерального правительства превышает долю, вносимую ими в доход госбюджета, входят 14 регионов Сибири и Дальнего Востока. Финансовая помощь этим регионам часто в несколько раз (даже в десятки раз) превышает их вклад в федеральный бюджет.

Однако, вопреки увеличению средств, которые выделяются для межрегионального перераспределения, в 2002 г. политика выравнивания имела меньший эффект, чем в предыдущие годы.

В пользу централизации говорят многие аргументы: необходимость концентрации ресурсов в Центре для реформирования налоговой системы, снижения бюджетного бремени и недопущения неэффективного расходования средств региональными и местными властями, которые пользуются отсутствием контроля со стороны зарождающегося гражданского общества в российских регионах. Однако для настороженного отношения к процессу централизации имеется много причин, особенно после принятия федеральным правительством решения повысить зарплату в государственном секторе в 1,89 раза, в результате чего на региональные и местные власти была возложена нагрузка, оцениваемая в 1,1% ВВП. Следствием стали массовые задержки выдачи зарплаты в 2002 г. в подавляющем большинстве регионов из-за отсутствия у региональных и местных властей ресурсов. В нескольких случаях муниципальные власти оказались перед выбором: либо выплачивать более высокие зарплаты работникам бюджетной сферы, либо инвестировать поддержание муниципальной и коммунальной инфраструктуры. Эту кризисную ситуацию пришлось преодолевать дополнительными федеральными ассигнованиями. Такая практика поощряет иждивенческое и пассивное отношение со стороны региональных и местных властей, особенно в отношении социальных программ.

Необходимо найти оптимальный баланс между контролем со стороны Центра и бюджетной автономией регионов и муниципалитетов. Без достижения такого баланса региональные и муниципальные власти теряют заинтересованность в улучшении условий для экономического роста и реализации эффективной социальной политики.

Федеральное правительство осведомлено о наличии такой проблемы. Реформы распределения властных полномочий и финансовых ресурсов между различными уровнями власти готовились под руководством заместителя главы президентской администрации Д.Козака. Однако переход к более комплексной системе разделения полномочий и перераспределения ресурсов между различными уровнями власти (федеральным, региональными, местными) был отложен до 2005-2007 гг.

Социальные расходы различных уровней власти. Как отмечалось в докладах ООН 1998 и 2000 гг., российские региональные и особенно местные бюджеты несут основное бремя расходов на социальные нужды, включая муниципальные и коммунальные услуги. Доля расходов на социальные нужды в местных бюджетах составляет 79%. Затраты на услуги ЖКХ, составляющие 25% общих расходов, особенно обременительны из-за отсрочки реформирования этого сектора.

Участие федерального Центра в обеспечении расходов на социальные нужды в последние годы возросло. За период 1999-2001 гг. доля таких расходов в самом федеральном бюджете увеличилась с 12,8 до 15,2% благодаря росту реальных бюджетных доходов почти 1,5 раза. Распределение ответственности за расходы практически не изменилось, субфедеральные власти все еще ответственны за финансирование сфер здравоохранения и образования. Однако значительная доля финансирования этих секторов перенесена с муниципального на региональный уровень. Роль региональных органов власти возросла и в финансировании других расходов на социальные нужды.

Структура региональных и местных консолидированных бюджетов свидетельствует об ограниченных финансовых возможностях для увеличения инвестиций в развитие человеческого потенциала. В Республике Тыва (одном из наиболее отсталых субъектов Федерации) расходы бюджета на социальные нужды уже составляют почти 70%. Но даже в самых бедных субъектах структура расходов частично зависит от политики регионального правительства, которая не всегда является эффективной. Например, несмотря на чрезвычайно низкий уровень социального развития в Республике Ингушетия, в 2001 г. республиканское правительство использовало 21% своих доходов на поддержку промышленности, строительства и сельского хозяйства, т.е. по существу использовало государственные ресурсы для финансирования экономики. В Москве главной статьей расходной части бюджета остаются расходы на муниципальные и коммунальные услуги. В определенной степени это естественно, поскольку оказание услуг ЖКХ связано с большими затратами для любого мегаполиса, но такое смещение расходов является результатом отсрочки реформирования сектора. Регионом, имеющим в своем распоряжении самые крупные ресурсы, является богатый нефтью и газом Ханты-Мансийский АО. Часть этих ресурсов используется им на социальные нужды, что повлекло рост многих социальных индикаторов, который превышает их средний рост в регионе.

Расходы на социальные нужды в расчете на душу населения в региональных консолидированных бюджетах отличаются почти в семь раз, даже с корректировкой на стоимость жизни. В Республике Ингушетия они на 60% ниже среднего по стране, в Ханты-Мансийском АО в четыре раза выше среднего, в Москве выше на 35% (51% в 1999 г.). Централизация финансовых ресурсов вынудила власти Москвы уменьшить относительные социальные преимущества жителей столицы по сравнению с другими российскими гражданами. Это выравнивание справедливо во многих отношениях, учитывая, что Москва имеет лучшие условия рынка труда и самый высокий уровень заработной платы в стране. Однако снижение размера социальных выплат особенно остро ощущают наиболее уязвимые слои населения Москвы, поскольку в столице, как и в стране в целом, все еще не существует адресной системы социальной защиты.

Доля душевых бюджетных расходов на социальные нужды выше в северо-восточных регионах с неблагоприятными природными и климатическими условиями и значительно более высокой стоимостью жизни. Однако наиболее серьезные социальные проблемы характерны для южных регионов России, особенно для наименее развитых республик и автономных округов. Расходы на социальные нужды в них очень низки, несмотря на то что государство перераспределяет существенную часть своих бюджетных ресурсов в пользу этих регионов. Недостаточные объемы собственных доходов и федерального финансирования, а также неэффективная структура расходов не позволяют улучшить условия развития человеческого потенциала в беднейших регионах.

Роль государства в выравнивании регионального диспаритета в доходах и занятости. Влияние финансовой централизации на снижение регионального диспаритета в доходах и занятости было ограниченным. Это следует из динамики изменения доходов на душу населения в период 1999-2001 гг. Расчеты показывают, что у пяти регионов с самыми высокими душевыми доходами по сравнению с пятью регионами с самыми низкими душевыми доходами этот показатель был выше в 5,7 раза в 2000 г. и в 5,4 раза в 2001 г. Экономические преимущества «сильных» регионов стали причиной увеличения разрыва в региональном развитии, и бюджетное выравнивание могло только замедлить рост диспаритета в доходах между наиболее развитыми субъектами РФ (Москва и регионы-экспортеры с самыми высокими уровнями доходов) и наименее развитыми республиками и округами.

Можно получить более полную картину, сопоставляя динамику денежных доходов на душу населения в регионах различных типов в период 1999-2001 гг. Наиболее быстрый рост реальных душевых денежных доходов имел место в ведущих регионах-экспортерах нефти, в то время как рост душевых доходов в других регионах-экспортерах происходил значительно медленнее. Группа наименее развитых регионов (все республики южной части России и юга Сибири, большая часть автономных округов и еще несколько регионов) выиграла от централизации бюджетной политики, так как основным источником дохода большинства их жителей были государственные зарплаты и социальные пособия. Наибольший рост доходов в начале экономического оживления, которое последовало за финансовым кризисом, т.е. в период конец 1999-2000 г., отмечался в регионах южной части России, а самые низкие темпы роста доходов были зафиксированы в традиционных промышленных регионах, производящих импортозамещающие товары. Наиболее тяжелая ситуация сложилась на Дальнем Востоке, за исключением нескольких автономных округов и Еврейской АО, в которых более половины бюджетных доходов составляют федеральные трансферты. Личные доходы населения Дальнего Востока все сильнее отставали от средних по стране.

В 2001 г. существенно улучшилось состояние региональных рынков труда, общая безработица снизилась в 64 из 89 субъектов РФ. Однако основные диспаритета не изменились. Самые высокие уровни безработицы были зарегистрированы в большинстве республик юга европейской части России ( 17-35% безработных по сравнению со средней безработицей по стране, равной 9,0%), а также в национальных образованиях на юге Сибири (13-15% безработных). В 2001 г. безработица выросла примерно в десяти регионах с низким индексом развития человеческого потенциала, включая Дагестан, Ингушетию, Республику Чувашию, Коми-Пермяцкий АО, Республику Тыва, Усть-Ордынский АО. Из-за ухудшившейся рыночной ситуации имел место рост безработицы в нескольких регионах-экспортерах (Республике Коми, Вологодской и Кемеровской областях). Однако реальный уровень безработицы остается достаточно низким (несмотря на подъем до 15% в Республике Коми). Уровень безработицы в экономически отсталых регионах (Магаданская и Камчатская области) оставался в 1,5-2,0 раза выше, чем средний по стране.

Диспаритет региональных рынков труда не удается преодолеть в обозримом будущем. Он, вероятно, сохранится, поскольку не может быть ликвидирован только за счет перераспределения бюджетных ресурсов. Необходимо кардинально улучшить условия для экономического роста в трудных регионах.

Здравоохранение и региональные индикаторы здоровья. Неудовлетворительное состояние здоровья населения является одной из наиболее серьезных проблем переходного периода, несмотря на то что показатели детской и материнской смертности в настоящее время ниже уровней советского периода (после пикового роста в середине 90-х годов). Причины падения уровня смертности не совсем ясны. Трудно отделить влияние адаптивных механизмов, включая снижение уровня рождаемости, от вклада государства в развитие медицинского обслуживания, который начал увеличиваться только в последние годы.

Состояние здоровья и продолжительность жизни населения российских регионов оставляют желать лучшего. Продолжительность жизни в России - 65,3 года в 2001 г. -аналогична продолжительности жизни в развивающихся странах; в Республике Тыва он составляет 56,5 лет, а в Дагестане и Ингушетии 71-74 года. Уровень младенческой смертности в России превышает соответствующий показатель в развивающихся государствах в два-три раза, а среди российских регионов отличается более чем в три раза. В Москве, Санкт-Петербурге, Ленинградской и Самарской областях умирает 9-11 детей в возрасте до одного года на 1000 новорожденных, а в наименее развитых республиках Северного Кавказа, Республике Тыва, Корякском АО умирают 30 и более детей в возрасте до одного года на 1000 новорожденных, что связано с неудовлетворительным состоянием государственной системы здравоохранения в этих субъектах Федерации, в также с низкими доходами населения и традиционным укладом жизни.

Причинами снижения смертности среди детей в возрасте до пяти лет в 1994-2000 гг. могут быть увеличение бюджетных расходов на социальные нужды и улучшение профилактики заболеваний. В период 1995-2000 гг. уровень вакцинации против туберкулеза возрос с 91 до 96%, против дифтерии с 78 до 96%, против кори с 85 до 97%, против полиомиелита с 77 до 97%. Однако существенные различия в доступности и качестве медицинского обслуживания означают, что уровень смертности среди детей в возрасте от одного до четырех лет в два раза выше в сельских районах, чем в городских, а детская смертность в 2,5-3,5 раза выше в относительно не урбанизированных районах, чем в Москве и Санкт-Петербурге. Различие в уровне смертности детей в городских и сельских районах в течение переходного периода возросло.

Материнская смертность в период 1997-2000 гг. упала на одну треть, однако все еще имеются проблемные регионы с устойчиво высокой материнской смертностью (особенно в наименее развитых республиках и автономных округах Дальнего Востока и Сибири). В европейской части России уровень смертности ниже по объективным причинам -благодаря лучшим природным и климатическим условиям, более высокой плотности населения, большему числу населенных пунктов городского типа, что означает большую доступность медицинских учреждений. Качество медицинского обслуживания не является решающим фактором влияния на уровень материнской смертности. В Москве и Санкт-Петербурге, имеющим хорошо развитую систему здравоохранения, уровень материнской смертности близок к среднему по стране, поскольку здоровье женщин в этих городах находится под негативным воздействием загрязненной окружающей среды и психологических стрессов.

Несмотря на позитивные тенденции в показателях детской и материнской смертности, в России распространяются социальные болезни. Российская система здравоохранения была плохо подготовлена к резкому росту ВИЧ/СПИДа (тесно связанных с увеличением числа наркоманов), которые к концу 90-х годов достигли эпидемических масштабов. Количество ВИЧ/СПИД - инфицированных особенно велико в Москве, Санкт-Петербурге, Ленинградской, Свердловской, Самарской областях, Ханты-Мансийском АО, т.е. в регионах - экспортерах и в городах с высокими личными доходами. В 2002 г. в таких городах, как Норильск и Тольятти, до 1,0% населения было инфицировано. СПИД становится болезнью молодых людей, проживающих в наиболее урбанизированных богатых частях России. Однако опыт Москвы показывает, что распространение болезни может сдерживаться.

Сопоставление уровня государственных расходов на здравоохранение с индикаторами здоровья указывает на их прямую связь. Одной из причин этого является чрезвычайно низкое финансирование здравоохранения в расчете на душу населения региональными властями - в среднем по стране 1100 р. на человека. Во-вторых, значительная часть финансирования расходуется на поддержание инфраструктуры (до 50% на Дальнем Востоке, где климатические условия особенно суровы, и 30-45% в других регионах). Системы государственного здравоохранения северо-восточных регионов получают больше государственных средств, чем республик Северного Кавказа и автономных округов южной части Сибири, однако состояние здоровья населения в равной мере плохое во всех наименее развитых регионах (и в некоторых других). Региональные различия продолжают определяться природными и климатическими условиями, жизненным уровнем, различиями в образе жизни людей.

В целом вклад государства в улучшение здоровья нации явно недостаточен. Позитивные изменения в показателях детской и материнской смертности являются следствием снижения коэффициента рождаемости, а также улучшения экономической ситуации. Распространение социальных болезней продолжается, региональные различия в состоянии здоровья населения остаются неизменными, финансирование здравоохранения в расчете на душу населения низкое почти во всех регионах, и особенно в самых проблематичных с точки зрения здоровья их жителей.

Индекс развития человеческого потенциала. Региональный диспаритет может измеряться индексом развития человеческого потенциала (ИРЧП/HDI), рассчитанным для различных регионов с использованием данных Госкомстата РФ. ИРЧП, сопоставимый с индексами развитых стран (выше 0,800), имеют только три российских региона -Москва, Тюменская область, главный нефтедобывающий регион, и Татарстан, наиболее экономически развитая республика РФ. ИРЧП Москвы, равный 0,864, был близок к показателям Словении и превышал индексы Чешской Республики и Венгрии. Регионами с самым низким ИРЧП являются наименее развитые республики и автономные округа Сибири и Дальнего Востока. В Республике Тыва из-за бедности и чрезвычайно низкой продолжительности жизни ее населения ИРЧП аналогичен индексу Никарагуа и Габона. Вследствие большого разрыва между несколькими регионами с высоким индексом и остальными ИРЧП превышает средний уровень по стране только в 12 регионах, и это самый низкий показатель за пятилетнюю историю проведения таких замеров. И тем не менее почти половина российских регионов имеют примерно равные ИРЧП, которые лишь немного ниже среднего по стране. В 13 субъектах РФ ИРЧП ниже среднемирового.

Расчеты региональных ИРЧП, сделанные с использованием стабильной методологии, показывают, что разрыв между регионами с самыми высокими и с самыми низкими ИРЧП за последние четыре года увеличился. Это произошло, главным образом, из-за увеличившегося экономического неравенства между регионами. В 2000 г. на долю двух субъектов РФ приходилось более 28% совокупного валового регионального продукта (ВРП), на долю Москвы 21,4%, Ханты-Мансийского АО 7,0%. ВРП с корректировкой на стоимость жизни в Тюменской области, в состав которой входит Ханты-Мансийский АО, в 14 раз выше, чем в Республике Тыва.

Второй составляющей ИРЧП является индекс продолжительности жизни. В 2002 г., как и в 1999 г. он имел тенденцию к снижению. Сокращение продолжительности жизни, особенно существенное в центральных и северо-западных регионах, в том числе в Санкт-Петербурге, было основным фактором падения ИРЧП в этих регионах.

Третьим компонентом ИРЧП являются уровни грамотности и образования. Растущий образовательный индекс является преимуществом как России в целом, так и ее регионов, поскольку общее количество зачисленных в учебные заведения увеличилось почти во всех регионах. Однако образовательные индексы Москвы и Санкт-Петербурга завышены, так как трудно определить число студентов из других регионов, которые обучаются в учебных заведениях этих городов. То же относится и к образовательным индексам Московской и Ленинградской областей.

В 2000 г. Госкомстат РФ впервые опубликовал данные по ВРП всех автономных округов, но не включил ВРП на душу населения из-за не- сочетаемости данных по численности населения с результатами экономической деятельности. Главная проблема состоит в том, что показатель ВРП на душу населения основных нефте- и газодобывающих автономных округов (Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого, а также Ненецкого, в котором добыча нефти быстро увеличивается) не подходит для оценки ИРЧП. Для сравнения можно использовать уровень ИРЧП других автономных округов, чьи ИРЧП в целом являются репрезентативными.

ИРЧП в настоящее время активно используется во всем мире. Он применяется для сопоставления данных по разным странам и помогает отдельным странам при принятии решений, планировании и т.д.

Проведенный бюджетный анализ позволяет сделать ряд заключений:

- региональное развитие человеческого потенциала в значительной мере определяется объективными факторами и условиями, а не социальной политикой государства;

- в последние два года бюджетная политика становилась более централизованной, возросло перераспределение финансовых ресурсов, однако плата за выравнивание бюджетных ресурсов возрастает;

- централизация налагает ограничения на «сильные» регионы и муниципалитеты, уменьшает их автономность в реализации социальной политики, в то же время поощряет практику опоры на государство «слабых» регионов;

- укрепление федерального правительства сделало возможным вести мониторинг использования бюджетных средств в регионах, особенно на социальные нужды, что особенно важно в отношении тех из них, которые получают федеральную помощь;

- государство постепенно улучшает социальную политику в отношении «стандартных» проблем переходного периода, однако оно оказалось не готовым к новым вызовам глобального общества, включая растущие масштабы СПИДа и наркомании, которые (в отличие от стандартных проблем) возникают в крупных, развитых центрах и распространяются на периферию страны;

- самые значительные проблемы социальной политики проявляются на муниципальном уровне: быстрое развитие человеческого потенциала и становление гражданского общества в России невозможны без муниципальной реформы, распределения ответственности и соответствующих ресурсов между различными уровнями власти и без должным образом реализуемой политики административной децентрализации.

Индекс развития человеческого потенциала является лишь одним из многих способов измерения социального развития. ООН разработала новую систему UN Millennium Development Goals с целью противодействия наиболее серьезным социальным проблемам и оценки эффективности государственной политики в данной сфере. Эта система индикаторов развития нуждается в корректировках применительно к российским регионам, тем не менее она является полезной для установления наиболее срочных региональных проблем и поиска путей для их решения. (Продолжение в следующем номере)

В.И.Вершинин, Е.В.Похвалина

Human Development Report for the Russian Federation. - UN. - 2003. - P.73-82.

Доклад ООН о развитии человеческого потенциала в РФ за 2002-2003 гг.*

(*Продолжение. Начало см. ЭНТП № 4-8, 2005 г)

Модернизация государственного аппарата

Демократизация госаппарата. К концу 90-х годов российское общество проявило практически полное единодушие в отношении необходимости создания сильного государства. Это отражало главное изменение в настроениях, которые превалировали в течение предыдущих трех десятилетий. В период с 70-х до 90-х годов экономика и другие сферы общества были освобождены от партийного и государственного контроля, сначала постепенно и неявно, а затем резко и радикально. Угасание и падение советского режима повлекли возникновение новых институтов, но спонтанное развитие рыночных механизмов в значительной мере опережало формирование демократического, правового государства. Дисбаланс между свободой и принципом верховенства закона, предпринимательской инициативой и пользой для общества, увеличивающимся неравенством и социальной политикой, нацеленной на интеграцию общества, стало серьезным препятствием для развития человеческого потенциала и экономического роста.

Ослабление государства является типичным явлением для революционного периода. Экономически оно заключается не столько в сокращении государственного сектора, т.е. ресурсов, принадлежащих государству (хотя это также может иметь место), сколько в увеличивающейся неспособности оказывать устойчивое влияние на этот сектор, на экономические и социальные процессы в целом. В постсоветской России возник специфический государственный сектор: часто он покрывал издержки, привносимые частным сектором, не имел средств для выполнения всех своих обязательств, был подвержен нескоординированному и противоречивому администрированию, сосредотачивался на интересах собственного менеджмента и не сумел воспринять сигналы, исходящие от широких слоев населения.

Официальное ослабление функций государства (в результате приватизации, дерегулирования, сокращения государственных расходов) и их официальное усиление (в результате денационализации, роста регулирования, увеличения бюджета) не могут помочь преодолению указанных выше черт нынешнего государственного сектора. Важно определить, кто должен действовать от имени государства и как необходимо действовать. Естественно, проблема состоит не в персональных качествах руководителей и администраторов, а в представлении и реализации интересов и ожиданий в рамках политической системы.

До конца XX в. реального разделения властных полномочий в России не существовало. Лидеры государства и их окружение определяли наиболее важные законодательные, исполнительные и даже судебные решения. Руководство осуществляло прямой контроль над строго иерархическим государственным аппаратом. Закон был продуктом и инструментом этой назначенной иерархии.

Некоторое разделение власти на местном уровне, начавшееся во второй половине XIX в., получило дальнейшее развитие после 1905 г., когда появились элементы выборных, законодательных и независимых судебных институтов. Однако они глубоко не укоренились и были легко ликвидированы в советский период. Заново разделение властных полномочий в России началось только в последнее десятилетие.

Однако депутаты Верховного Совета и всех последующих парламентов России исполняли главным образом совещательную роль или были более или менее влиятельными оппонентами «реальной» власти, которая была сосредоточена у руководителя государства и его правительства. Это не имеет ничего общего со зрелым, «классическим» разделением власти, при котором исполнительная ветвь является лишь инструментом реализации решений законодательной власти. Конечно, на практике взаимодействие между политиками и администраторами повсюду в мире гораздо сложнее.

Ситуация в России в меньшей степени определяется нечеткостью Конституции в отношении разделения властных полномочий, которая не налагает строгих ограничений на власть президента, чем фактическим разделением власти в процессе его практического развития. Эта эволюция испытывала влияние культурного стереотипа, который идентифицирует власть с государственным аппаратом. Недавняя революционная реформа законодательной базы государства обеспечила предварительные условия и стимулы для появления новой политической культуры и новых методов правления, однако этот процесс не может быть быстрым.

Существующий культурный и политический контекст ограничивал эффективность конституционных реформ. Реальная роль исполнительной ветви власти не соответствует ее правовому статусу. Административная иерархия олицетворяется теми, «кто руководит». Судебная система является составной частью этой иерархии, а депутаты парламента не являются носителями власти, а только «ходоками» от простых людей. И не случайно, что избиратели отдают предпочтение оппозиционным, а не влиятельным законодателям, и термин «партия власти» употребляется не в отношении партии, добившейся наибольшего успеха в ходе выборов, а применительно к той партии, которую поддерживает государство.

Все это не просто результат отсталости избирателей. Одно только изменение законодательных основ не может привести к немедленному изменению концептуальных и поведенческих стереотипов. Общественные интересы в России, включая интересы новой экономической элиты, традиционно лоббировались через административные каналы. Этот процесс представления различных интересов и нахождения баланса между ними концентрировался в «коридорах власти» начиная еще с досоветского периода. Постоянное поддержание этой традиционной формы поведения консолидировало административный аппарат в качестве главного носителя государственной власти. Это привело к тому, что законодательная ветвь «осталась за бортом», поскольку при адекватном развитии механизма разделения властных полномочий законодательная ветвь власти должна представлять интересы общества, а не только выполнять законодательную функцию.

«Образцовые» отношения между законодательной и исполнительной ветвями власти могут существовать, если интересы хорошо структурированы в компонентах гражданского общества, адекватно выражены политическими партиями, достаточно поняты и стабильны для того, чтобы они могли быть представлены через всеобщие выборы, проводимые регулярно, раз в несколько лет. Если некоторые из этих условий не соблюдаются, появляется тенденция к «узурпации» (добровольной или принудительной, минимальной или максимальной, законной или незаконной) прерогатив законодательной ветви исполнительной ветвью, а в более общем плане государственным аппаратом. Следовательно, разделение властных полномочий не соответствует идеальной модели.

Российское государство традиционно опиралось на государственный аппарат. Учитывая, что реальное разделение ветвей власти начало появляться только в последнее десятилетие, достигнутые за этот короткий период результаты весьма впечатляющи. Удивительно не то, что политические партии и парламент имеют меньше власти, чем правительство, а то, что их влияние в определенной мере сравнимо с влиянием правительства. Однако в настоящее время реформы сопровождаются общим кризисом исполнения власти, поскольку старые структуры теряют свои возможности, а новые конфликтуют друг с другом. Как уже отмечалось, в настоящее время общество призывает к усилению роли государства.

Однако нельзя усилить то, что не существует. Поэтому первыми шагами должна быть консолидация государственного аппарата и внедрение более эффективных методов администрирования. Этому служит и ставшая недавно модной идея «укрепления вертикали власти». Повышение социального статуса российских государственных служащих может стать частью указанного процесса, хотя время покажет, будет ли данный процесс упорядоченным и транспарентным и каков будет новый статус госслужащих.

Поскольку государство традиционно было практически синонимом аппарата госчиновников, ослабит ли возникновение более сильного государства систему институциональных сдержек и противовесов, которые возникают в процессе демократизации? Российское культурное и историческое наследие безусловно будет продолжать представлять угрозу демократическим реформам еще длительное время. И тем не менее оптимистичный ответ на поставленный вопрос все еще возможен. Действительно, у России есть возможность создать зрелое, эффективное и стабильное государство относительно быстро, если государственный аппарат будет радикально модернизирован; темпы модернизации будут совпадать с темпами консолидации власти, а стратегия модернизации будет в достаточной мере согласована с интересами самого государственного аппарата.

Есть сомнения в отношении возможности выполнения указанных условий, особенно последнего. Это может произойти, если госаппарат объединен и намерен сохранить свой статус-кво. Однако превалирующая роль госаппарата в России в меньшей степени связана с его реальной властью и сплоченностью, чем с властью традиции и относительной слабостью гражданского общества и публичной политики. Большинство публичных политиков в настоящее время не склонны к борьбе за действительное перераспределение власти или к принятию на себя обязанностей, которые возложены на госаппарат, а аппарат, естественно, не предпринимает особых усилий по разделению свой власти с кем-либо еще. Однако это не означает, что госаппарат считает свою ответственность необременительной и чувствует себя вполне комфортно.

Госслужащие: количество, структура, интересы. Вопреки преобладающей точке зрения, число госслужащих в России относительно невелико. Доля госслужащих в общий численности занятых составляет 1,8%, что наполовину меньше, чем в Японии, равно третьей части от числа госслужащих в Германии и одной четверти от числа госслужащих в США и Великобритании. В целом в государственных и муниципальных администрациях занято 1,1 млн. человек, из которых только 37 тыс. работают на федеральном уровне, включая 29 тыс. работников федеральных органов исполнительной власти. Последнюю группу, в действительности достаточно малочисленную, население считает чрезмерно раздутой. Большая часть госслужащих, включая федеральных, рассредоточены по всей стране и выполняют заурядные и вполне рутинные задачи. Они работают в налоговых, казначейских, статистических и других органах. Общая численность сотрудников федеральных органов, включая работающих далеко на периферии, составляет 380 тыс. человек.

В период 1994-2001 гг. количество госслужащих увеличилось на 135 тыс., или на 13,6%. Подавляющее большинство работников государственных и муниципальных администраций заняты в исполнительных правительственных органах (980 тыс. человек). Однако рост числа госслужащих в законодательных, судебных и других госорганах происходил значительно быстрее, чем в исполнительной ветви власти. В результате доля работников исполнительной ветви среди всех госслужащих в период 1994-2001 гг. снизилась с 89 до 86%. Численность работников на уровне федерального правительства в середине 90-х годов довольно быстро увеличилась, а затем начала снижаться в абсолютном значении, в 2001 г. практически вернувшись к показателю 1994 г.

В постсоветский период государственный аппарат потерял привлекательность для молодых менеджеров, поскольку частный сектор предлагал более высокую оплату труда. Кроме того, частая реорганизация госаппарата побуждала его работников к увольнению, при этом более молодые и динамичные были наиболее успешными в поиске работы вне государственной службы.

Поскольку оплата труда и условия работы в государственных и муниципальных органах власти стали менее привлекательными, стал проявляться возрастной разрыв. В центральном аппарате исполнительных органов федерального правительства число работников в возрасте 40-49 лет превышало число работников в возрасте 30-39 лет почти в два раза, в администрациях субъектов Федерации в 1,6-1,7 раза. Доля госслужащих исполнительной власти в возрасте 40 лет и старше в центральном аппарате составляла 78%, в региональных департаментах федерального правительства 48%, в региональных правительствах 62%, в муниципальных органах власти 61%.

Подобная ситуация имеет как преимущества, так и недостатки. Положительным является то, что более старшие работники обладают большим опытом и профессионализмом, но они склонны к консерватизму в образе мыслей и поступков, к подходу к новым реалиям с позиций 70-х - 80-х годов. Негативные аспекты менее очевидны, но становятся заметными, когда администраторам приходится вести диалог с гражданским обществом, взаимодействовать с бизнесом, делать аналитические прогнозы, при которых необходимо учитывать реальный баланс новых независимых сил и интересов. Многие традиционно настроенные госслужащие пытаются разрешить проблемы путем повышения государственного контроля над общественной жизнью и рассматривают прямое администрирование над жизнью общества в качестве способа консолидации государства.

Однако российская традиция не предполагает консолидацию государства путем формирования бюрократии, изолированной от общества и объединенной для защиты своих узких интересов. Любая такая тенденция является совершенно новой угрозой. Вопрос заключается в том, откуда она может исходить?

В настоящее время значительная часть госслужащих в России относится к двум довольно схожим, но все же различным группам, В первую входят администраторы более старшего возраста, которые не освободились от советской инерции в ее негативных и позитивных аспектах. «Изоляционизм», который свойствен членам этой группы, в большей степени определяется отрицанием новой бизнес - культуры, чем некоей корпоративной этикой. Вторая группа представлена последним поколением госслужащих, которое возникло, когда государственный аппарат вел конкурентную борьбу за персонал с зарождающимся частным сектором, который предлагал гораздо лучшие возможности талантливым молодым госслужащим. Поэтому члены этой группы характеризуются достаточно низкой конкурентностью и адаптивностью. Для них характерен корпоративный дух, в закрытой системе они видят обеспечение стабильности, защиту от конкуренции и трансформацию госслужбы в спокойное пристанище. Естественно, что последнее привлекательно и для более старшей возрастной группы госслужащих, главная цель которых «просидеть до пенсии». В таком случае корпоративный дух является защитным механизмом, а не механизмом агрессии.

Однако такой подход неприемлем для третьей группы госслужащих, пока что небольшой и относительно маловлиятельной. Эти люди пришли из мира политики, науки, бизнеса и в последнее десятилетие заняли большое число руководящих должностей в государственном аппарате. Эти чиновники могут представлять широкие общественные интересы. Если бы в России существовало действительное разделение ветвей власти, многие из этих амбициозных и молодых администраторов предпочти бы перейти в сферу политики. Или же они могут представлять особые интересы. Это та ситуация, которая иногда, хотя и не всегда, ведет к коррупции. В любом случае, эти госслужащие в наименьшей степени заинтересованы в стабильности и защите корпоративных законов государственной службы.

Таким образом, госаппарат разобщен и ни одна группа не удовлетворена состоянием дел в настоящее время. Стремление к стабильности является не желанием сохранить ситуацию 90-х годов, а, напротив, намерением преодолеть ее. Другими словами, то, что мы видим, не является корпоративным духом сформировавшейся касты, а надеждой (относительно некоторой части госслужащих) на то, что такая каста возникнет. Объединение в касту невозможно без участия наиболее способных высокопоставленных менеджеров, но они не являются существенной частью будущей корпорации госслужащих (по крайней мере не будут ею еще какое-то время). Каким образом будет развиваться ситуация в таких условиях?

Нет оснований полагать, что появится организованная оппозиция реформированию государственного аппарата. Цели и реальное развитие реформ будут находиться под воздействием противоречивых интересов, которые представлены в госаппарате, и поскольку нет ясности в доминирующем интересе, непоследовательность и чувствительность к слабым импульсам будут затруднять поддержание четкого направления. Следовательно, характер и реализация реформ будут зависеть от отношения к ним отдельных участников, а публичные политики и гражданское общество могут оказывать на них реальное влияние.

Наиболее обещающим направлением реформы государственной службы является то, которое поддерживается высокопоставленными госчиновниками и нацелено на повышение «технической» или «инструментальной» эффективности госаппарата. Это означает обеспечение адекватного, точного и своевременного исполнения инструкций и процедур, предписанных начальниками своим подчиненным; рациональное использование ресурсов; восстановление управляемости и дисциплины и т.д. Повышение технической эффективности неотделимо и от антикоррупционных мер.

Коррупция в основном свойственна низким и средним уровням бюрократии и обычно связана с нарушением внутренних инструкций. Безусловно, коррупция в конечном итоге является нарушением закона, но закон обычно определяет общие регулирующие рамки, специфика его применения в конкретных ситуациях зависит от решения некоторых чиновников администрации. Следовательно, коррупция есть покупка влияния в отношении какого-то чиновника при негативных последствиях как для общественных интересов, так и для самого высшего руководства госаппарата.

Консолидация, которая необходима для достижения технической и функциональной эффективности госаппарата, не равнозначна защите корпоративных интересов (т.е. интересов «среднего» госслужащего). Задачей является преодоление эрозии иерархии госслужбы, которая сделала граждан и бизнес зависимыми от интересов чиновников на различных уровнях. Таким же образом укрепление вертикали власти касается не только отношений между федеральным, региональными и местными правительствами, но и функционирования госаппарата на каждом уровне.

Такое укрепление является необходимым, но недостаточным условием для повышения функциональной эффективности правительства, которая, в свою очередь, является необходимым, но недостаточным условием для адекватного функционирования государства в целом. Последнее зависит также от отношений между правительственными ведомствами, с одной стороны, и между правительством и различными общественными силами, с другой. Такие отношения не могут быть быстро изменены лишь исходя из политической воли. И тем не менее реформа государственного аппарата с целью обеспечения его технической эффективности является ключевым условием для более масштабных позитивных изменений.

Компоненты реформы. От фрагментации к единству. К концу 90-х годов государственный аппарат разъединился на изолированные местные «команды». Необходимость преодоления такой ситуации была одним из главных пунктов первого ежегодного послания президента В.Путина Федеральному собранию. Он заявил, что федеральные органы исполнительной власти будут играть ведущую роль в разрешении проблемы.

Изменения, внесенные в федеративные отношения, имели целью укрепление вертикали власти. Законы субъектов Федерации были приведены в соответствие с федеральным законодательством, изменено положение о членстве в Совете Федерации, создан новый Государственный совет РФ. Главным новшеством было назначение полномочных представителей президента России в семи федеральных округах и внесение ряда важных положений в законы, касающиеся исполнительной власти всех уровней и государственной службы.

Согласно Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые функционируют независимо. Однако президент РФ, который не относится ни к одной из этих ветвей власти, определяет общее направление внутренней и внешней политики. Президент обладает всеми неотъемлемыми атрибутами главы исполнительной власти, включая право председательства на заседании правительства. Следует отметить, что в 90-х годах беспрецедентная власть иногда была необходима для предупреждения дезинтеграции правительства (хотя и было много случаев злоупотребления властью).

Неизбежно интегрирующая роль президента, а следовательно, его администрации, в российской системе правления обеспечивается при использовании механизма, который отражает фактический дисбаланс между ветвями власти, а также между бюрократическими и политическими компонентами. Консультации, взаимное сравнение и корректировки ожиданий и намерений, имеют особую важность, поскольку интересы в основном представляются и координируются через государственный аппарат.

Ясно, что в сложившейся ситуации полномочные представители президента в округах вынуждены делать большее, чем предусмотрено их официальными обязанностями. Помимо участия в консультациях они играют определенную роль в межрегиональной кооперации, финансировании программ развития и т.д. Это оказывает интегрирующий эффект, главным образом, на структуры самого государственного аппарата.

Как уже указывалось, консолидация государственного и муниципального аппаратов в значительной мере является частью более широкой реформы федеративных отношений в России. Целью являются не только ликвидация законодательных различий или определение «соотношения сил» между различными государственными органами. Главная задача - это преодоление двух фундаментальных недостатков в «вертикальном» разделении властей, которые возникли в 90-е годы. Во-первых, распределение прав и ответственности в сфере общей юрисдикции федеральных, региональных и местных органов власти является не достаточно четким. Во-вторых, имеет место большое различие между финансовыми возможностями и институтами. Эти два взаимосвязанных феномена позволили проводить популистскую политику, принимать решения без определения органа власти, который будет их реализовывать.

Эти феномены имеют тенденцию к блокированию исполнения юридической и государственной власти и к усилению власти административного аппарата, главным образом поощрением внутреннего «сговора» между его частями в отношении ресурсов и ответственности. Поэтому реформа федеративных отношений окажет значительное влияние на модернизацию государственного аппарата.

Законы, связанные с реформированием, включают также ряд важных разъяснений, касающихся отношений между исполнительными органами власти. Чем четче разделение полномочий, тем больше необходимость в таком регулировании. Оно, в частности, определяет участие региональных администраций в подготовке проектов федеральных законов по вопросам совместной юрисдикции, а также законность и механизмы передачи определенных федеральных полномочий региональным властям. Определены и ситуации, при которых федеральное правительство может временно взять на себя определенные региональные полномочия. Аналогичные меры предусмотрены и для отношений между региональными и местными властями.

В России впервые создаются административные суды (в количестве 21). Важно, что географическая сфера их юрисдикции не совпадает с территориями субъектов Федерации, что вселяет оптимизм в отношении независимости этих судов от региональных и местных административных аппаратов.

Реформа государственной службы. В августе 2001 г. президент России подписал концепцию реформирования государственной службы. Заявленные цели концепции включали значительное повышение эффективности работы госслужащих в сфере развития гражданского общества и консолидации государства; создание интегрированной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, этнических и других специфических факторов РФ.

Интегрированность системы заключается в разработке унифицированных принципов организации гражданской, военной и правоохранительной служб на федеральном и региональном уровнях. Граждане должны иметь равный доступ к государственной службе, должны быть стандартизованы требования к госслужащим, необходимы открытость их деятельности, административная субординация и т.д. Введение унифицированных условий в сфере государственной службы является непростой задачей. В частности, военная служба считается исключительно федеральной, а большинство госслужащих работает на уровне субъектов Федерации. А госслужбу на региональном уровне так же трудно сравнивать со службой на муниципальном уровне, как и с военной службой. Большие проблемы связаны с пенсионным обеспечением.

В заключении отмечается, что реформа государственного аппарата проводится в России в то время, когда законодательный базис для разделения власти в основном уже имеется, но практическое функционирование государства изменяется медленно. Это отражает столетнюю традицию превалирования исполнительной власти и ее аппарата над другими ветвями власти и гражданским обществом. Будущее развитие российского государства в значительной мере зависит от реализации административной реформы и ее результатов. Возможны различные исходы, начиная от эрозии правовых, демократических норм до установления стабильного и эффективного правового государства, в котором аппарат играет вспомогательную роль.

Консолидация и укрепление государства невозможны без повышения статуса госслужащих и усиления внимания к организации их функций. Вопрос в том, будет ли это достигнуто дальнейшей изоляцией государственного аппарата от общества или их взаимной интеграцией и позитивным взаимодействием с упором на удовлетворение нужд общества и взаимным пересечением менеджмента государственного аппарата и других секторов.

Государственная служба в настоящее время испытывает кадровый кризис, ее основу по большей части составляют пожилые бывшие советские чиновники. Независимо от их недостатков и достоинств, они уйдут со сцены в течение следующего десятилетия. Характер будущего кадрового состава госслужащих остается неясным, особенно в связи с тем, что молодые чиновники весьма различны по своим характеристикам (биографии, подготовке, образованию, квалификации), по своим интересам и мотивациям. С учетом этих факторов, реформа крайне необходима, однако в состав госаппарата входят звенья, которые могут тормозить любые прогрессивные изменения.

Лейтмотивом реформ на текущем этапе является обеспечение единства государственного аппарата и повышение его эффективности. В нынешних условиях реформа, нацеленная на повышение эффективности, должна сочетаться с большей гибкостью в организации и оплате работы, с большей открытостью политики найма, большей прозрачностью и большей корреляцией между изменениями в стиле работы и в механизмах финансирования. Следовательно, выбор в пользу эффективности по сути предопределяет выбор в пользу административной, а не кастовой организации государственной службы.

(Окончание в следующем номере)

Human Development Report for the Russian Federation, 2002-2003. - UN. - 2003. - P.87-95.

Доклад ООН о развитии человеческого потенциала в РФ за 2002-2003 гг.

(Окончание. Начало см. ЭНТП № 4-9, 2005 г.)

Государство и бизнес, к новому социальному контракту

Модель социального контракта между предпринимательским сообществом и государством, которая образовалась в России во время переходного периода, исчерпала свой потенциал и более не удовлетворяет обе стороны. Сущность социального контракта заключалась в том, что правительство извлекало доходы из регулирования бизнеса, т.е. регулирование стало своеобразной формой «государственного предприятия». В результате многие виды предпринимательской деятельности смогли избежать любых видов государственного контроля и перешли в теневую экономику.

"Коммерческий" подход к регулированию бизнеса предполагает создание системы административных барьеров, которые компании должны преодолевать путем выплаты вознаграждений. Эти вознаграждения являются даже не взятками, а различными законными платежами за регистрационные документы, сертификаты, экспертные оценки и т.д. Во многих случаях эти выплаты рассматриваются не как налоги, а как платежи за предоставленные услуги. Поэтому получаемые деньги поступают не в государственный бюджет, а в адрес многочисленных государственных «предприятий», созданных правительственными контролирующими органами или «уполномоченными» частными компаниями, которые фактически являются филиалами госведомств. Такие платежи по своей природе должны квалифицироваться как фискальные сборы, поскольку по сути они выплачиваются за разрешение заниматься бизнесом. Иными словами, система «частного налогообложения» получила развитие в дополнение к уже существующей официальной фискальной системе.

Согласно проведенному в 2001 г. исследованию В.Л. Тамбовцева, ежемесячные расходы, связанные с преодолением административных барьеров, в торговле и промышленности составляли 18-19 млрд. р., в то время как оборот розничной торговли в 2000 г. составлял около 188 млрд. р. Таким образом, принудительные платежи, превышавшие 10 % товарооборота, ложились бременем на потребительские расходы домохозяйств, которые увеличивались на 500-550 руб. в месяц.

Эти дополнительные платежи ведут и к росту налогового бремени, и так слишком тяжелому для многих видов деятельности. Наконец, запутанные и противоречивые требования (фискальные и нефискальные) создают положение, при котором выполнение одного требования ведет к невыполнению другого. В СМИ сообщалось о том, что ювелирные магазины штрафовались пожарными инспекторами за установку на окнах решеток, а милицией - за отсутствие решеток на окнах. Абсурдность ситуации вынуждает многие виды бизнеса, особенно малого, уходить в теневую экономику.

После 2000 г. создавшаяся обстановка стала препятствием как для бизнеса, так и для правительства. Незаконный статус бизнеса прекращает его рост, привлечение инвестиций, получение кредитов, выход на международные рынки, включая рынки акций. Неопределенность, нестабильность и отсутствие веры в будущее затрудняют деятельность в долгосрочном плане, т.е. привлечение частного капитала в долгосрочные инвестиционные проекты, которые являются потенциально интересными для бизнеса, поскольку норма прибыли в России обычно выше, чем в других странах.

Утвердившаяся система поборов с бизнеса мешает и правительству, а более точно, президентской ветви власти, поставившей задачу укрепления вертикали власти, но сталкивающейся с противодействием в лице государственных чиновников среднего звена, которые практически независимы в своих действиях. Это ведет к резкому снижению эффективности традиционных методов управления государственным аппаратом.

Не следует недооценивать потенциальное сопротивление любому изменению такого статуса со стороны бюрократов, которые опасаются потери значительных источников доходов в условиях весьма ограниченного бюджетного финансирования, которого недостаточно даже для покрытия базовых ведомственных расходов. Поэтому радикальное изменение в государственном регулировании бизнеса требует административной и правительственной реформы на местном уровне. Без нее все регулирующие меры будут некорректными и встретят сильное сопротивление со стороны чиновников, поскольку они будут подрывать основы существующей бюрократической системы.

Политика дерегулирования экономики, объявленная в 2000 г. и нацеленная на ликвидацию излишних торговых барьеров, была первым шагом на пути к новому социальному контракту между правительством и бизнесом. Возможность официального заключения нового социального контракта могла представиться в 2003 г. после парламентских выборов. Оставалось только ждать, сможет ли бизнес выдвинуть условия, которые будут поддержаны обществом и окажутся приемлемыми для правительства.

Дерегулирование экономики. Первые три закона по дерегулированию российской экономики были приняты в 2001 г. Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в ходе государственных инспекций вступил в силу сразу после его принятия в августе 2001 г. Затем были приняты и в 2002 г. вступили в силу пересмотренные законы о лицензировании и о регистрации юридических лиц. Еще рано говорить о степени воздействия этих законов на деловой климат в России. Однако с самого начала было ясно, что сами по себе они не принесут каких-либо фундаментальных изменений, и это в значительной мере подтвердилось при первых попытках применения законов.

Например, были существенно сокращены и упрощены процедуры проверки контролирующими органами - торговой, санитарно-эпидемиологической, пожарной инспекцией и т.д. Но главная угроза бизнесу исходит от структур, которые имеют право на использование силы, таких как налоговая полиция, МВД, ФСБ, ФАПСИ, Таможенный комитет и др. Три принятых закона не распространяются на эти ведомства, они могут осуществлять любое вмешательство в деятельность компаний, включая блокирование банковских счетов, наложение ареста на грузы на складах и другое имущество, изъятие документации и информации, т.е. могут полностью парализовать их работу.

Между тем в сфере лицензирования сделан значительный шаг вперед. Однако все еще остро стоит проблема квазилицензирования, которое широко распространено на муниципальном уровне, включая получение различных типов разрешений, патентов и т.д.

Ситуация с регистрацией юридических лиц неоднозначна: регистрация не является преградой даже для малого бизнеса, однако ситуация существенно отличается в зависимости от региона и даже в одном городе в зависимости от работы инспекции. Наиболее часто встречающимися проблемами являются длинные очереди и общая неорганизованность процесса. Уже сейчас ясно, что принцип «одного окна» не работает и компаниям приходится регистрироваться в нескольких организациях. Как считают сами бизнесмены, издержки, связанные с государственным регулированием рынка, в какой-то мере снизились, но проблемы вхождения в рынок практически не изменились.

Дебюрократизация была приоритетом политики в 2001 г. благодаря интенсивной работе Министерства экономического развития и торговли и даже в большей степени благодаря постоянному давлению со стороны Администрации президента.

Ко второй волне мер дерегулирования относятся федеральный закон об основах технического регулирования (принят в декабре 2002 г.), проекты законов о защите прав потребителей и о саморегулируемых организациях, к которым относятся бизнес-ассоциации, руководствующиеся собственными правилами в дополнение к установленным государством.

Закон о техническом регулировании внесет фундаментальные изменения в общую систему стандартизации и контроля безопасности и качества, а также создаст новые возможности для диалога между государством и бизнесом по разработке стандартов качества (технических регулирований) и различных типов добровольных систем сертификации, более гибких и основывающихся на реальной ответственности в отношении потребителей.

Реформы в данной сфере давно назрели, поскольку обязательное соблюдение устаревших государственных стандартов затрудняло экономическое развитие. Обязательной сертификации подлежали более 80 % товаров и услуг, но в действительности она была неспособна гарантировать их качество. На практике можно по низкой цене купить сертификаты на любую продукцию без необходимости ее тестирования.

Пересмотр закона о правах потребителей нацелен на то, чтобы участники рынка действительно несли ответственность за свою деятельность, а не просто руководствовались административным регулированием (это изменение является сутью идеологии дерегулирования). Закон устанавливает процедуру отзыва продукции, предусматривает более детальное информирование потребителей, включая информацию о генетически модифицированных продуктах. В законе сделана попытка ввести правовой запрет на использование так называемых "пирамид". В обсуждении проекта закона принимали участие ведущие потребительские организации, он был одобрен всеми имеющими к нему отношение ведомствами и представлен для оценки в правительство.

К сожалению, эйфория после принятия некоторых полезных законов вызвала иллюзию, что дерегулирование состоялось. Степень и эффективность взаимодействия правительства с общественными организациями, участвующими в реформировании, в настоящее время ослабли.

Работа над новыми налоговыми законами в 2002 г. продолжалась, но большинство изменений не уменьшили проблемы бизнеса, несмотря на широко рекламируемое сокращение налогов. Проблема не в налоговых ставках, а в определении налоговой базы, в методах, используемых при ведении налогового бухгалтерского учета и бухгалтерской документации, в порядке введения изменений.

Введение налогового бухгалтерского учета в дополнение к бухгалтерской документации стало серьезной проблемой, особенно для малого бизнеса. Установлены различные сроки представления налоговых деклараций по различным налогам, введены запутанные и сложные в восприятии бланки, большие штрафы за ошибки. Однако еще более серьезной проблемой является установление требований задним числом и отсутствие инструкций по переходу от старого метода налоговых оценок и платежей к новому методу. В целом, расходы компаний, связанные с бухгалтерским учетом, значительно выросли. Проблема усугубляется нехваткой квалифицированных бухгалтерских работников, особенно в регионах, которые могли бы понимать и придерживаться постоянно меняющихся правил.

Кроме того, многие широко разрекламированные «упрощения» в налоговой политике применимы только к небольшому числу компаний. Например, новые поправки к Налоговому кодексу, предусматривающие налогообложение малого бизнеса, вошли в силу с 1 января 2003 г., но они касаются только тех компаний, годовой оборот которых не превышает 10 млн. р. (торговые палатки, парикмахерские и другие малые предприятия в сфере розничной торговли и услуг). Если же годовой оборот превысит установленный лимит, компания должна произвести перерасчет и заплатить дополнительные налоги в соответствии со «стандартной» процедурой. Таким образом, ситуация не стимулирует рост бизнеса и поощряет компании на сокрытие годового оборота, а это может поставить их в трудное положение. Расходы, связанные с перерасчетом налоговых платежей и заполнением новых налоговых деклараций, часто превышают суммы выплачиваемых дополнительных налогов.

Объявленная «налоговая революция» не состоялась. В сочетании с полумерами в сфере дерегулирования это привело к серьезному кризису доверия со стороны бизнеса, способствовало негативным оценкам даже позитивных изменений, замедлило легализацию бизнеса, особенно неорганизованного, который является самой слабой и наиболее уязвимой частью сектора предпринимательства. Это оказало негативный эффект на экономическое и социальное развитие страны в целом.

Диалог между обществом, бизнесом и правительством. Возобновление социального контракта требует ведения переговоров между сторонами, а следовательно, создания платформы, отбора участников и разработки техники ведения переговоров.

Первая попытка такого типа диалога состоялась в 2001 г. на гражданском форуме, который включал переговорную платформу «Общество-Бизнес-Правительство». Некоторые соглашения, достигнутые на форуме, затем были включены в правительственные постановления. В частности, стороны пришли к согласию в том, что представители неправительственного сектора (бизнес-ассоциаций, организаций гражданского общества, а также независимые эксперты) будут включены в Государственную комиссию по ликвидации административных барьеров. Кроме того, в Министерстве по антимонопольной политике будет создан совет общественных экспертов содействия конкуренции. К сожалению, оба соглашения не были реализованы на практике.

И тем не менее переговоры продолжают оставаться приоритетным средством изменения условий социального контракта, соблюдения сторонами новых правил, которые позволят отойти от устаревшей модели отношений правительства и бизнеса.

В 2002 г. на этом направлении были сделаны некоторые важные шаги. Бизнес-ассоциации (многие из которых возникли в качестве участников процесса дерегулирования) научились ведению открытого и транспарентого диалога с правительством. А правительство, отказавшись от стратегии, базирующейся исключительно на рассмотрении баланса сил между олигархическими структурами и на закулисных сделках с ними, также разрабатывает новые способы общения с бизнесом. С этой точки зрения, развитие переговорной технологии (проведение переговоров, обращение к гражданскому обществу как к «независимому посреднику» для мониторинга диалога) может быть важнее, чем прямые результаты диалога.

Главным достижением была институционализация переговорного процесса. Механизмы заключения нового социального контракта, разработанные на основе практического опыта и включающие некоммерческие бизнес-ассоциации в качестве переговорных партнеров, инкорпорируются в законодательные акты. Например, закон о защите прав предпринимателей дает бизнес-ассоциациям право по итогам проверок контролирующих органов направлять дело в суд, основываясь на нарушении прав предпринимателей, защищаемых этим законом. Закон о техническом регулировании идет еще дальше, предписывая общественное обсуждение предлагаемых технических норм и предоставляя исключительные права саморегулируемым, отраслевым и другим бизнес-ассоциациям. Наконец, закон о саморегулируемых организациях дает им право участия в принятии регулирующих документов в различных секторах и в подготовке проектов нормативных актов, относящихся к деятельности своих членов. Эти примеры показывают, каким образом расширяется институционализированное участие некоммерческих бизнес-ассоциаций - от борьбы против незаконных действий во время проверок до выдачи рекомендаций по техническому регулированию и, наконец, до участия в разработке всех аспектов российской регулирующей законодательной базы.

В дополнение к «вертикальным» переговорам (с государством), были институционализированы и «горизонтальные» переговоры (между бизнес-ассоциациями и организациями гражданского общества). Этот процесс стал более интенсивным с 2002 г., благодаря, главным образом, созданию переговорных платформ, таких как «тольяттинский диалог», на которых ежегодно согласовывалась программа взаимодействия, и президентской Комиссии по правам человека, которая начала рассматривать весь спектр проблем, касающихся прав предпринимателей.

Новый закон по техническому регулированию охватывает процедуру внедрения обязательных требований безопасности, включая публичное рассмотрение такого внедрения. Участие представителей индустрии в разработке технических нормативных документов в настоящее время кажется оптимальным решением, поскольку у правительства нет экспертных ресурсов для полного понимания и адекватной законодательной формулировки современных технических аспектов различных отраслей промышленности.

Закон о саморегулируемых организациях был подготовлен рабочей группой, состоящей из представителей правительства (более точно, различных ветвей власти -Минэкономразвития и торговли, которое является главным разработчиком закона, и обеих палат парламента), представителей бизнес-ассоциаций (которые имеют различные точки зрения в отношении содержания закона), представителей гражданского общества (членов организаций защиты прав потребителей). Важно, что трехсторонняя рабочая группа сумела достичь согласия, несмотря на то, что в начале переговоров ее представители имели противоположные позиции.

Диалог по вопросу присоединения к ВТО пока что не стал публичным, правительство и ведущие предприниматели советуются в закрытом режиме, по ряду проблем имеются разногласия. Россия не должна вступать в ВТО на условиях, выгодных лишь определенной группе предпринимателей за счет общества и экономики в целом. В частности, очень важно учитывать интересы ассоциаций малого бизнеса, потребительских ассоциаций и профессиональных союзов.

В конце 2002 г. независимые организации (в основном бизнес-ассоциации) объединились для подготовки пакета законов по дерегулированию экономической деятельности. Также они приняли участие в первоначальной подготовке двух правительственных программ: «Концепции развития внутренней торговли», в основном подготовленной Минэкономразвития и торговли, и «Концепции антимонопольной политики», представленной Министерством по антимонопольной политике. Оба документа в 2002 г. были предложены для более широкого публичного обсуждения представителями деловых кругов и организаций гражданского общества. Некоторые бизнес-ассоциации сумели убедить правительство усилить общественный аспект разработки политики.

«Тольяттинский диалог», состоявшийся в ноябре 2002 г., включал серию мероприятий, в т.ч. ярмарку социальных проектов, конференцию экспертов и ряд переговорных платформ. Платформа «Общество и бизнес» успешно разработала повестку и объединенную переговорную позицию этих двух сторон для дальнейшего диалога с правительством.

В число участников платформы входили представители наиболее влиятельных организаций гражданского общества, включая Международную конфедерацию потребительских обществ, Международный социально-экологический союз, организации защиты прав человека и т.д. Также были представлены бизнес-ассоциации, такие как Торгово-промышленная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей, Союз деловых организаций России и др. Соглашения, достигнутые сторонами, были опубликованы в документах платформы. Было достигнуто соглашение о том, что повестка переговоров с правительством должна включать следующие вопросы:

- разработку проекта административной реформы;

- регулирование проверок коммерческих и некоммерческих организаций государственными органами, имеющими право на использование силы;

- поддержку федерального закона по саморегулируемым организациям;

- платформу для обсуждения предложений по дерегулированию правительственного контроля за окружающей средой;

- публичный анализ предлагаемого Жилищного кодекса при содействии президентской Комиссии по правам человека с точки зрения обеспечения гражданских, социальных и экономических прав (включая право на информацию) с привлечением ведущих общественных организаций и бизнес-ассоциаций;

- совместные действия по реализации пенсионной реформы путем развития рынка источников пенсий, выплачиваемых за счет взносов работников и предпринимателей.

В «тольяттинском диалоге» бизнес и общественные организации нашли общий язык, тем самым создавая надежду, что их соглашения будут эффективными и что совместно они станут более сильным собеседником правительства.

Президентская Комиссия по правам человека является перспективной платформой для диалога, поскольку она специализируется и на экономических правах граждан, наряду с общими правами человека. Состав комиссии был пересмотрен осенью 2002 г. и теперь она включает несколько представителей общественных организаций, специализирующихся на вопросах экономических прав. Комиссия обладает потенциалом согласования интересов бизнеса и общества, касающихся экономических прав, и возможностью выработать общие позиции для диалога с правительством. В частности, комиссия будет продолжать работать над реализацией «тольяттинских соглашений» в отношении контроля над правительственными органами, которые могут использовать силовые методы при проведении проверок частных компаний. Также она сосредоточит внимание на жилищно-коммунальной реформе и на переходе к накопительной пенсионной схеме. Эти проблемы поднимались при встрече президента с членами комиссии 10 декабря 2002 г.

Возвращаясь к идее обновления социального контракта между государством, обществом и бизнесом, авторы доклада перечисляют некоторые ключевые вопросы, которые могут сформировать базис для переговоров.

1. Дерегулирование должно быть продолжено на следующих направлениях:

- подготовке и одобрении дерегулирующих законов второго эшелона;

- ограничении права правительственных органов на использование силы в ходе проверок компаний, возможно, путем внесения положений в закон о защите прав юридических лиц и частных предпринимателей в ходе государственных инспекций;

- ревизии закона о регистрации юридических лиц, с тем чтобы скорректировать недостатки, которые стали очевидными во время его реализации;

- подготовке федерального закона о разрешениях и одобрениях, которые необходимы для инвестиционных проектов. Первоначально он должен был быть частью пакета дерегулирующих законов, но не был в него включен из-за своей сложности.

2. Потенциал дерегулирования ограничивается недоработками правительства, поэтому для дальнейшего прогресса необходимо реформирование государства. Административные и муниципальные реформы готовятся без публичного обсуждения, что создает неуверенность в их благополучном проведении. Этот процесс необходимо сделать публичным, базирующимся на контракте с подключением бизнес-ассоциаций и независимых аналитических центров.

3. Административные барьеры искажают конкурентную сферу, порождают неравенство участников, создают эксклюзивные монопольные рынки, которые контролируются отдельными коммерческими группами. В этом контексте дерегулирование представляет собой шаг вперед с точки зрения изменения характера конкуренции. Поэтому очень важны формирование, публичное обсуждение и одобрение новой конкурентной политики.

4. Необходимо радикальное упрощение налоговой бухгалтерии и документации, а в более общем плане необходима реалистичная налоговая политика, которая не

сдерживает рост предпринимательства.

5. Интересы бизнеса и общества совпадают в отношении накопительной пенсии. Ресурсы накопительной пенсии в рыночных условиях дают гражданам свободу выбора и открывают новые пути для бизнеса. И все же пенсионная реформа является трудной задачей и не в последнюю очередь потому, что государство задействовано в ней в качестве и рыночного регулятора, и рыночного участника. Бизнес и общество должны участвовать в разработке адекватных правил.

6. Постепенной легализации бизнеса должны способствовать следующие меры;

- признание инициатив компаний по их легализации через установление отношений с потребителями и акционерами;

- установление налоговых ставок, которые эквивалентны или близки к эффективным ставкам;

- непротиворечивое регулирование бизнеса;

- «презумпция невиновности» в сфере регулирования бизнеса является важным условием для конструктивных отношений правительства и бизнеса.

Охрана окружающей среды и развитие гражданского общества

Рациональное использование природных ресурсов и развитие гражданского общества на первый взгляд кажутся далекими друг от друга проблемами. Фактически же они неразрывно связаны и представляют собой одну из наиболее важных проблем современной России.

Бесспорно, что российская экономика и перспективы национального развития основываются на огромном природном ресурсном потенциале. Такое положение сохранится в течение еще очень длительного периода времени. Но нерациональное использование имеющихся природных ресурсов может привести к их истощению, деградации и загрязнению окружающей среды.

Вероятно, не просто точно сформулировать, что означает выражение «природные ресурсы». Прежде всего, подразумевается, что природные ресурсы - это сырье, которое стало рыночным товаром. Однако имеются другие природные ресурсы, например воздух, природные ландшафты с их рекреационной и эстетической ценностью и т.д., которые также имеют важное значение. Следовательно, необходима общая оценка природного богатства страны. Экономисты обычно называют это оценкой общей ценности природных ресурсов. Это, очевидно, очень важный подход, но он имеет свои ограничения. Природные ресурсы в действительности бесценны, и любая оценка отражает только текущее понимание значимости данного ресурса и текущую способность правильной оценки. Оценки человеком ценности природных ресурсов будут, несомненно, изменяться по мере развития самого человека. Главным приоритетом должно быть обеспечение роста ценности природных ресурсов и развитие служб охраны окружающей среды.

В России все еще отсутствует гражданское общество; конечно, оно формируется, но очень медленными темпами. Гражданское общество придает большую ценность жизни и здоровью человека, поэтому будущее страны будет зависеть от того, сможет ли гражданское общество препятствовать усиленной эксплуатации природных ресурсов. Это проблема политической, экономической, социальной и экологической значимости. Признание того, что расширение масштабов деятельности человечества должно лимитироваться возможностями окружающей среды и природных ресурсов, является сердцевиной концепции устойчивого развития, а опыт показывает, что ни одно правительство не может достигнуть устойчивого развития без активного участия зрелого гражданского общества. Таким образом, человеческие и природные ресурсы стали главными ценностями государства и общества, и будущее развитие России зависит от того, в какой мере ценность этих ресурсов будет увеличена. Только гражданское общество может играть роль как инициатора, так и гаранта этого процесса.

Текущая ситуация. После достижения определенных успехов в области экологического менеджмента и охраны окружающей среды на начальном этапе перестройки, в настоящее время экологическим проблемам уделяется гораздо меньше внимания. Это подтверждается, в частности, ликвидацией специального государственного органа экологического контроля. Реализуется простая экономическая модель, базирующаяся на обеспечении экономического роста за счет природных ресурсов. Можно утверждать, что финансовые ресурсы являются важной частью устойчивого развития и очевидное противоречие между технологическим прогрессом и устойчивым развитием исчезает. Проблемы охраны окружающей среды получат внимание, которое они заслуживают, в соответствующее время, когда экономический прогресс будет убедительным, а культурный уровень высоким, следует из этого аргумента. Но вопрос заключается в том, какую цену заплатит Россия за такое терпение? Подобный подход не только является жестоким по отношению как к человечеству, так и к окружающей среде, но он также экономически нецелесообразен.

У России есть шанс избежать ошибки Запада. Миллиарды долларов были истрачены на очистку Великих озер США и Канады и рек в Западной Европе. К сожалению, Запад не склонен делиться своим опытом с Россией. Устойчивое развитие нуждается в существенных, достаточно недорогих и эффективных мерах по улучшению ситуации до того, как произойдет экологическая катастрофа и за ликвидацию ее последствий стране придется заплатить значительно большую цену. Понимание этого и всеобщее распространение осведомленности об экологической ситуации зависят от степени развития гражданского общества.

Игнорирование потребностей охраны окружающей среды неверно с экономической точки зрения как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе. Ликвидация российской системы государственного экологического контроля в значительной степени снизила доходы государства в форме платежей бизнеса за использование и загрязнение окружающей среды, а привлекательность инвестирования в российские природные ресурсы только снизилась.

Хотя российская экономика базируется на природных ресурсах, Россия не использует получаемые за счет их продажи доходы для развития общества. Даже если не рассматривать очень масштабное незаконное использование ресурсов, существует глубокое противоречие между структурой нераспределенных доходов в экономике, значительная доля которых поступает от природных ресурсов (на долю рабочей силы приходится 5,0%, капитала 20% и на долю природных ресурсов 75% от общих доходов) и структурой бюджетных доходов (около 70% которых поступают в форме налога, взимаемого с заработной платы, в то время как на долю природных ресурсов приходится около 20% от общих бюджетных доходов). По данным экспертов, проблемы с состоянием здоровья населения, возникающие в результате загрязнения окружающей среды, обходятся российскому государству в среднем в 6,3% ВВП. Вопреки официальному росту ВВП в 2000 г. на 9,0%, индекс истинных сбережений, который рассчитан Всемирным банком с учетом экологических факторов, был отрицательным, продемонстрировав падение на 13,4%.

Единственный способ изменить ситуацию и создать условия для устойчивого развития России - это вынужденный переход к системе арендных платежей за использование природных ресурсов. Арендные платежи должны повлечь снижение фонда заработной платы и налогов на капитал. Требуется проведение политических дискуссий и принятие законодательства, содержащего реалистичную экономическую оценку природных ресурсов, а также дополнений и изменений в Налоговый кодекс и в другие федеральные законы, которые будут координировать масштаб природно-ресурсной ренты, налогов и других выплат. Доходы от природных ресурсов в виде ренты должны расходоваться на финансирование мероприятий по охране окружающей среды и социальных потребностей.

Случайному обозревателю может показаться, что такие шаги будут сдерживать начинающийся экономический рост. Скептики указывают на то, что экологические проблемы потеряли свою остроту во многих других странах и полагают, что это естественный цикл развития приоритетов мирового сообщества. Однако последствия экологического попустительства в России могут во многих отношениях отличаться от последствий, имевших место в развитых странах, в которых устоявшиеся механизмы государственного регулирования, характер гражданского общества и определенный уровень экологической осведомленности гарантируют принятие необходимых мер по охране окружающей среды. Пренебрежение вопросами экологии среди официальных лиц и населения может привести к катастрофе не только в России, но и во всем мире, учитывая огромную важность российской экосистемы для равновесия биосферы Земли.

Как правительство, так и российское общество виновны в сложившемся состоянии дел, и разрешение экологических проблем в России будет связано с появлением нового слоя общества - ответственных граждан, которые предпримут необходимые действия независимо от баланса политических сил в стране.

Особая природоохранная роль гражданского общества в современной России. Роль гражданских структур зависит от ситуации в стране в данное время. В развитом демократическом государстве, в котором правительственные структуры принципиально выражают общественные интересы, обществу нет особой необходимости вмешиваться в их деятельность. Это свидетельство силы гражданского общества, а не его слабости. Главной ролью общества в такой ситуации является корректировка в основном правильной линии, проводимой правительством, и напоминание правительству о его упущениях.

Роль гражданского общества радикально отличается в том случае, когда игнорируются проблемы фундаментальной важности долгосрочного плана, касающиеся благосостояния общества. В такой ситуации общество вынуждено не только «помогать и участвовать», но и инициировать многие процессы. Это и особая роль «зеленого» движения и гражданского общества в сегодняшней России в целом. Гражданское общество не может занять место правительства и выполнять важные государственные задачи, но оно должно оказывать давление, проявлять инициативу и помогать правительственным структурам разрешать ключевые проблемы. В долгосрочной перспективе эти усилия должны принести результаты в форме хорошо развитого механизма реальной кооперации. Когда гражданское общество становится сильным, ему нет необходимости действовать открыто, на таком этапе оно может сосредоточиться на местном, муниципальном уровне, а также на профессиональных неправительственных организациях, которые работают над проблемами, которые имеют важное значение для всех секторов общества как на национальном, так и на международном уровне.

В самом деле, неправительственные организации (НПО) играют в России все более значимую роль в привлечении внимания к проблемам экологического менеджмента и охраны окружающей среды. Инициативы НПО, которые возможны в основном благодаря поддержке мирового сообщества, включают организацию национальных конференций, конгрессов и референдумов по охране природной среды и экологической безопасности; разработку экспертами национальных и региональных приоритетов в сфере политики природоохранения; проблемы экологической доктрины, устойчивого развития; эволюцию лесной промышленности; развитие охраняемых природных зон и многие другие вопросы. Наилучшим показателем растущего влияния "зеленого" движения была негативная реакция общества на ликвидацию независимых органов экологической защиты и решение о приеме ядерных отходов. НПО собрали 2,5 млн. подписей в поддержку национального референдума по этим двум проблемам. Хотя в проведении референдума было отказано по формальным основаниям, движению несомненно удалось обратить внимание правительства на необходимость решения проблем природоохранения, поскольку впоследствии президент России дал указание о разработке Доктрины о защите окружающей среды.

Министерство природных ресурсов РФ признает, что, имея возможность проводить независимый экологический менеджмент, оно не может осуществлять охрану окружающей среды самостоятельно, поэтому полагается на помощь "зеленого" движения. Представители движения "зеленых" присутствуют на заседаниях в Министерстве природных ресурсов, Министерстве атомной энергии, а также в Совете Федерации и в Госдуме. Они участвуют также в работе межведомственной комиссии Национального совета безопасности РФ по экологической безопасности. Наконец, представители движения "зеленых" имеют свое представительство в президентской Комиссии по правам человека. Таким образом, представители движения "зеленых" включены в работу большинства законодательных и исполнительных органов власти, хотя необходимо признать, что у них иногда не хватает решимости заставить правительство прислушаться к их аргументам. Активисты экологического движения пытаются также работать совместно с коммерческими структурами, включая Торгово-промышленную палату, Российский союз промышленников и предпринимателей и другие бизнес-ассоциации, отдельные компании, а также различные НПО (организации защиты прав человека, потребительские ассоциации и т.д.).

Цели НПО, в том числе экологические, те же, что и в других странах: вовлечение широких слоев общества в разрешение значимых проблем и представление своих экспертиз правительственным и неправительственным организациям. Эти усилия привели к созданию экономической и законодательной базы охраны окружающей среды в России. Эксперты согласны в том, что российское природоохранное законодательство аналогично законодательству других стран, а российские экологические стандарты даже строже, чем в развитых странах. Однако, к сожалению, остро стоит проблема правоприменения и это положение, вероятно, сохранится до тех пор, пока в России не возникнет гражданское общество и не будет достигнут определенный уровень экологической обеспокоенности. Отсюда следует срочная необходимость в содействии экологической осведомленности населенияи в вовлечении гражданского общества в разработку и реализацию политики охраны окружающей среды как на национальном, так и на местном уровнях.

Развитие гражданского общества. Правительственные структуры обычно ссылаются на недостаток профессионализма участников неправительственного сектора, неорганизованный и неконструктивный характер его деятельности и инициатив. В свою очередь, НПО выражают недовольство отсутствием внимания и поддержки со стороны правительства.

В настоящее время никто в российском правительстве открыто не отвергает взаимодействие с НПО и не отрицает необходимость развития гражданского общества. Все, включая президента и его окружение, приветствуют задачу становления гражданского общества и говорят о необходимости сотрудничества между государственными институтами и неправительственным сектором. К сожалению, эти заявления совершенно не соответствуют действительности. К мнению общества властные структуры все еще прислушиваются недостаточно.

Попытки создать гражданское общество сверху вряд ли будут успешными. Вместо развития действительно гражданского общества они в лучшем случае создадут имитацию, существовавшую в период социализма. Такая модель, не способная выполнять функции гражданского общества, не введет в заблуждение никого в России или за рубежом. Единственным путем создания гражданского общества являются поощрение и поддержка деятельности и инициатив снизу. Это предполагает, например, создание общественных советов, чьи рекомендации должны учитываться государственными структурами; включение представителей гражданских структур в правительственные советы и комиссии; реализацию совместных мер и проектов; поддержку НПО и допуск их к участию в решении имеющихся проблем; поощрение бизнеса на оказание такой поддержки.

Делом первостепенной важности помимо содействия участию в государственных делах общества в целом является развитие профессиональных НПО. Такие организации могут выявлять проблемы и недостатки, находить пути их устранения. В значительной мере кооперация может быть инициирована самими НПО, если они селективны в своих оценках политики правительства, обоснованно выступают против конкретных решений и поддерживают те из них, которые несут позитивный импульс; если они способны показать на практике, что могут не только критиковать, но и вносить конструктивные предложения, помогающие правительственным институтам.

Такой подход увеличит авторитет и влияние НПО в обществе, а также в исследовательских, образовательных и государственных организациях, открывая путь к реальному сотрудничеству. Без этого даже самые лучшие проекты НПО будут рассматриваться как простые декларации.

Неправительственный сектор включает крупные и относительно небольшие профессиональные организации, но они смогут выполнить свою социальную роль, если преодолеют расхождения и объединят усилия по решению острых проблем. Попытки строительства гражданского общества «быстро и дешево» путем создания иерархической структуры неправительственных организаций, напоминающей государственную, являются опасными и приведут к деградации гражданского общества еще до его полного развития. Наиболее эффективной формой взаимодействия организаций гражданского общества будет формирование временных неформальных коалиций для решения специфических проблем, включая охрану окружающей среды.

Российские НПО частично укомплектованы бывшими сотрудниками исследовательских, образовательных и государственных структур из-за финансовой и организационной нестабильности этих ведомств. Но неправительственные организации действуют и как питомники, обеспечивая кадрами государственные структуры. В целом НПО являются стабильными, они не слишком зависят от политической ситуации и от личностей, находящихся у власти. Это обеспечивает широкие возможности для самовыражения и разработки проектов, реализующих их идеи. Однако даже самые хорошие проекты и рекомендации не могут иметь желаемого долгосрочного эффекта, если они не поддерживаются правительством. НПО необходимо заинтересовать государственные институты в сотрудничестве, показывая им, что в случае принятия конструктивных шагов они могут рассчитывать на экспертную и общественную поддержку, которую в противном случае они не получат. Представители правительства и бизнеса должны понять, что взаимодействие со структурами гражданского общества дает им преимущества на местном, национальном и международном уровне.

Другим важным фактором является то, что госслужащие часто находят работу в негосударственном секторе. Это особенно верно в отношении России и, в частности, характерно для сферы охраны окружающей среды и экологического менеджмента, где нестабильность государственных структур ведет к текучести кадров, которые часто уходят в неправительственные организации и наоборот.

Становление гражданского общества облегчается в том случае, когда представители государства и бизнеса осознают, что они (как и их семьи) сами являются членами гражданского общества.

Перспективным направлением развития НПО является создание неправительственных центров, объединяющих профессионалов и активистов, с целью оказания помощи в решении ключевых проблем экологического менеджмента, независимо от текущей ситуации в государственных структурах. Такие центры могут работать непосредственно с государственными структурами и бизнесом на всех уровнях (федеральном, региональном и муниципальном) и играть роль базиса для развития коалиции с другими секторами демократического гражданского общества.

Кооперация между государством и гражданским обществом является важным условием обеспечения поддержки России со стороны мировой общественности. Частично это гуманитарный вопрос, но другие страны признают также то, что экологические проблемы и отсутствие гражданского общества представляют угрозу как для самой России, так и для других стран. Опыт и ресурсы мирового сообщества могут внести существенный вклад в развитие гражданского общества в России. Международные спонсоры предпочитают финансировать организации гражданского общества, поскольку такое финансирование более транспарентно и эффективно. В этом плане взаимодействие с неправительственными организациями ценно для правительства, которое получает косвенную финансовую помощь.

В связи с этим появилась новая тенденция в финансировании проектов в ходе их реализации. Начальные, пилотные исследования обычно могут рассчитывать на средства только частных фондов, но исследования могут получить поддержку от зарубежных правительств или международных фондов после того, как они покажут положительный результат. А когда станет ясно, что исследования выполнимы практически, они могут быть профинансированы из российского бюджета.

В заключении главы указывается, что экономическая политика России во все большей мере базируется на эксплуатации природных ресурсов и поэтому стержнем экологической политики должно быть повышение ценности природных ресурсов.

Этот приоритет, как и приоритет демократического развития страны в целом, требует всестороннего развития гражданского общества, которому может способствовать объединение усилий различных «зеленых» организаций и взаимодействие их с другими секторами гражданского общества, а также кооперация всех главных секторов общества, включая государство, бизнес и остальное общество.

В.И.Вершинин

Human Development Report for the Russian Federation.- UN, 2004. - P.107-112.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации