АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВОЕННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НАУКИ
С.Ф. Викулов, доктор экономических наук, профессор, действительный член АВН
Вестник Академии военных наук, №4, 2004. стр. 119-124
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВОЕННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НАУКИ
С.Ф. Викулов, доктор экономических наук, профессор, действительный член АВН
Наиболее существенной чертой развития военной экономики в Российской Федерации является коренное изменение политической системы государства. В последнем десятилетии 20-го века в России, как известно, начался переход к новой экономической формации, которая имеет в своей экономической основе рыночные отношения. Экономическая система, созданная в прошлом веке и многие десятилетия обеспечивавшая развитие социалистического строя, была демонтирована. Был ликвидирован Госплан СССР, а с ним и директивное планирование, нормативное установление цен, распределение продукции. В России начались преобразования, которые привели к резкому падению валового внутреннего продукта.
Основная военно-экономическая проблема на рубеже 80-х - 90-х годов заключалась в том, что России достались по наследству от СССР значительные по численности Вооруженные Силы и соответствующий им мощный военно-промышленный комплекс. В то же время, состояние российской экономики не позволяет содержать такие Вооруженные Силы при сложившейся численности и структуре.
Все это наиболее серьезно повлияло на элементы военного строительства, включая состояние оборонно-промышленного комплекса, боевую готовность войск, техническое оснащение, социальное положение военнослужащих и престиж военной службы и, в конечном счете, на боевой потенциал армии и флота. Конкретные проявления кризиса военно-экономической системы России состояли в следующем.
1. Наиболее ощутимым следствием ослабления экономики России явилось катастрофическое сокращение объемов финансирования военного строительства, в том числе содержания войск, оснащения их современным оружием, уничтожения и утилизации вооружения, военной и специальной техники, выполнения международных договоров по уничтожению химического оружия.
Надо сказать, что экономические преобразования и реформирование военной организации началось более чем полтора десятилетия назад. В апреле
1988 года Председатель Совета Министров СССР Н.И.Рыжков направил в Политбюро ЦК КПСС записку о необходимости рассмотреть вопрос сокращения прямых военных расходов, предусмотренных Программами вооружения до 1995 года.
Причина записки: при начавшемся замедлении темпов роста национального дохода и прогнозируемом их дальнейшем падении, удельный вес военных расходов существенно возрастал и оказывал бы критическое давление на экономику государства, поднявшись к 1995 году до величины более 20% в удельном весе национального дохода.
Было внесено предложение сократить военные расходы на 20-22% и сократить численность Вооруженных Сил СССР на 500 тысяч человек (за три года), начать работы по конверсии и реорганизации военно-промышленного комплекса СССР,
В январе 1989 года М.С.Горбачев объявил, что из 500 000 человек, подлежащих сокращению в Вооруженных Силах, 240 000 человек придется на части, дислоцированные в Европейской части страны; 200 000 - на Восточную часть страны и 60 000 человек - на Южную. Было заявлено также, что из групп Вооруженных Сил СССР, дислоцированных за пределами страны, будут выведены 5 300 танков.
Во время своего визита в Англию, в выступлении 7 апреля 1989 года в Гилдхолле М.С.Горбачев впервые назвал численность Вооруженных Сил СССР - 4 млн 258 тыс. человек, в том числе Сухопутные войска - 1 млн 596 тыс. человек, Военно-Морские Силы - 437,3 тыс. человек.
Во время встречи с Госсекретарем США Дж. Бейкером 11 мая 1989 года М.С.Горбачев сообщил, что СССР принято решение в одностороннем порядке вывести с территории союзников в 1989 году на свою территорию 500 боеголовок тактических ядерных средств (авиационных - 166, артиллерийских - 50, ракетных - 284).
С 1990 г. началось значительное сокращение ВС. Одновременно происходили следующие процессы:
1. Снижение объемов финансирования ВС РФ, в том числе:
непрерывное уменьшение доли военных расходов как в относительных цифрах (с 7,6% от ВВП в 1990 г. до 3,8% в 1997 г.), так и в абсолютных (в 7 раз за период 1990-97 гг.). Темпы военных расходов государства на треть превысили скорость падения ВВП России;
перераспределение средств, предназначенных для обеспечения обороны и безопасности в ущерб. Министерству обороны. Если в 80-е годы соотношение между расходами МО и других силовых ведомств (войска МВД, МЧС и ФПС) составляло 4:1, то в настоящее время - 5:3;
изменение структуры военного бюджета при увеличении в нем доли текущих расходов и снижении доли инвестиционной компоненты (закупки вооружения, НИОКР, военное строительство). Если в 1990 г. соотношение между ними было 1:2, то в 1996 г. - наоборот, 2:1, что противоречит ведущим мировым тенденциям. Прямым следствием этого стало ослабление ОПК и снижение в войсках доли вооружения новейшего поколения (с 50-60% в 80-е гг. до менее чем 30% в настоящее время).
За 1991 -1998 гг. ВВП России сократился почти в два раза. По сравнению с ВВП США в конце 90-х гг. ВВП России составил около 13-15%, т.е. в 5-6 раз меньше.
В течение ряда лет финансирование Вооруженных Сил осуществлялось далеко не в полном объеме от заявляемой минимальной потребности. Так, из утвержденных законом на 1997 год 88,3 трлн. рублей Министерство обороны получило 49,1 трлн. рублей или 55,6%. При этом уровень финансирования выполненных работ и поставок по оборонному заказу составил 14,7%, в том числе по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам - 14,8%, закупкам ВВТ - 12,4%, утилизации - 30,2%, ремонту - 25,6%. Росла задолженность перед личным составом Вооруженных Сил и работниками оборонных предприятий. Министерство обороны задолжало более 5,9 трлн. рублей за изготовленные и поставленные вооружение и военную технику; 5,1 трлн. рублей - за научные разработки; 1,7 трлн. рублей - за выполненные работы по капитальному строительству. В результате: если в 1993 году Министерство обороны недополучило 1 млрд. рублей, то в 1996 году уже 12,4 млрд. руб., а в 1998 году - 29 млрд. рублей.
2. Экономическое и финансовое обеспечение военной организации в России происходит в сложных условиях, в т.ч. психологического свойства. Многие годы у нас доминировали директивные методы управления. Однако в условиях существенного изменения объема рыночных отношений в народном хозяйстве усложнились и расширились финансово-экономические связи частей, учреждений и организаций в местах их дислокации. Важно, чтобы специалисты, работающие в сфере военной экономики, сочетали в себе знания и умения как рыночной, так и директивно-плановой экономики, которая доминирует внутри военной организации. Одно из проявлений рыночных отношений в военном строительстве состоит, в частности, в том, что изменяются условия реализации государственного оборонного заказа, внедряются конкурсные основы при заключении договоров. Это требует от командиров, начальников, специалистов, финансово-экономических работников принципиально нового мышления, новых знаний в области рыночных отношений. Поэтому одной из военно-экономических проблем является обучение и воспитание военных кадров и, в первую очередь, экономистов-финансистов. На этом фоне нельзя не отметить проявления слабой экономической подготовки военных кадров. В то же время наметилась тенденция к повышению интереса, проявляемого военными кадрами, к освоению экономической теории. В частности, многие специалисты, получившие в свое время инженерное образование, в последние годы стремятся готовить и защищать диссертации по экономическим наукам, а кандидаты технических наук зачастую стремятся стать докторами экономических наук, начата подготовка специалистов военных представительств по экономическим профессиям. Такую тенденцию следует считать положительной.
3. Исключительно опасной негативной тенденцией является снижение социального статуса военнослужащих, обусловленное, главным образом, причинами экономического свойства. Взятый в 1996 году, в разгар предвыборной президентской кампании, курс на переход к профессиональной армии (контрактной системе комплектования войск) усугубил проблему, поскольку реализация новой концепции потребовала существенного увеличения расходов на оплату воинского труда, строительство жилья, вещевое обеспечение и т.д.
4. Тенденции мирового развития и необходимость «вписывания» российской экономики в международные стандарты, формулируемые Международным валютным фондом и др., привели к необходимости существенной перестройки финансового механизма, что неоднозначно сказалось на экономическом состоянии военной организации. Новыми элементами стали: переход к стоимостному и бухгалтерскому учету в бюджетных организациях, в том числе в войсковых частях, и переход к казначейской системе исполнения военного бюджета.
5. Экономическое состояние предприятий ВПК является плачевным: не полностью погашена задолженность по государственному оборонному заказу, велика изношенность фондов (износ основных фондов 52%, активной части - свыше 75%), происходит старение кадров (в выбранных для анализа 25 научных организациях 74,2% составляют пенсионеры, 22,6% докторов наук предпенсионного возраста; среди кандидатов наук 84% сотрудников предпенсионного или пенсионного возраста; в оборонной промышленности средний возраст специалистов в настоящее время составляет 50-55 лет), низок уровень оплаты труда (средняя заработная плата в январе-феврале 1999 г. составляла 70% от средней в промышленности).
В целом, за период с 1991 по 1997 гг., когда происходило наиболее интенсивное падение оборонного производства (по сравнению с 1992 годом в 1998 году в России общий объем производства уменьшился в 4,4 раза, военной продукции - в 5,4 раза), финансирование оборонной науки сократилось в 50 раз. На оборонных предприятиях существенно сократилось производство товаров народного потребления, товаров культурно-бытового назначения. Причина - неконкурентоспособность нашей продукции с импортными товарами по цене, техническому уровню и другим показателям. Например, в 1991 г. Россия (не СССР) произвела 9 млн. телевизоров, в сейчас несколько более 120 тысяч. В советские времена мы поставили на экспорт оружия примерно 15-17 млрд. долл. в год, причем пик был в 1987 г. В 1991-1992 гг. объемы продаж оружия упали примерно до уровня 1-1,2 миллиарда долларов. В 1996 г. внешнеэкономическая составляющая у нас составила 3,6 млрд. долларов, из них примерно 60% - авиационная техника. В 2002 г. экспорт продукции военного назначения составил более 4 млрд долл.
В настоящее время оборонную промышленность составляют около 1600 предприятий и организаций в 72 субъектах федерации. В других организациях СНГ осталось около 1000 предприятий и организаций, что составляло около 20% производственных мощностей всего оборонного комплекса СССР. Более половины объемов промышленной продукции производится в трех экономических районах: Центральном, Уральском, Поволжском.
Слабое место нашего ОПК - недостаточная разработанность вопросов ценообразования на военную продукцию, внедрения конкурсных основ размещения заказов, контроля и стимулирования качества производства оборонной продукции, неразработанность правовой базы защиты интеллектуальной собственности.
Тем не менее, оборонно-промышленный комплекс после длительного периода стагнации достиг определенных успехов. Проведенный анализ показывает, что ОПК сегодня - локомотив экономики, поскольку прирост его объемов производства в 2002 году составил 3,9-4%, в то время как аналогичный показатель в машиностроении и металлообработке только 2,5%, средняя заработная плата возросла на 40,5%. Государственный оборонный заказ на 2002 год выполнен полностью. В войска поступило более 340 образцов В ВТ основной номенклатуры.
Неплохие результаты получены и в 2003 году, принято на вооружение более 200 единиц техники и профинансировано значительное количество НИОКР. В целом за последние 3 года на вооружение Вооруженных Сил Российской Федерации приняты 280 новых образцов ВВТ.
На основе поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации разработана Федеральная целевая программа «Развитие и реформирование оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 года». Цель программы - обеспечение устойчивого эффективного функционирования ОПК в условиях рыночной экономики, выполнения задач военно-технического обеспечения Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований в соответствии с Государственной программой вооружения на период до 2010 года, государственными оборонными заказами, планами военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, планами расчетного года, а также сохранения мобилизационных мощностей, сохранения и развития созданных в этом комплексе перспективных наукоемких технологий для разработки и производства конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной продукции военного и гражданского назначения.
В программе выделяются подпрограммы развития и реформирования атомной промышленности (ядерно-оружейного комплекса), авиационной и ракетно-космической промышленности, судостроительной промышленности, промышленности боеприпасов и спецхимии, научно-промышленного комплекса Российского агентства по системам управления.
Общие финансовые затраты на реализацию программных мероприятий составляют 170990,0 млн. рублей, в том числе средства федерального бюджета составят 83237,6 млн рублей, бюджеты субъектов РФ - 2894,8 млн руб., внебюджетные источники - 84856,8 млн рублей.
6. Сложившаяся система финансового планирования (на 1 год) вошла в противоречие с системой планирования развития вооружения (до 10 лет). Отсутствуют долгосрочные финансовые планы, хотя бы на 3 года, как это предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. Нормирование военных расходов не закреплено каким либо законодательным актом.
7. Военная организация с точки зрения определения суммарных расходов не рассматривается как единая система, хотя все более очевидным становится необходимость создания единой программы ее развития. Делается лишь частная, хотя и очень важная, попытка создания единого, интегрированного тыла.
8. Практически отсутствуют методики оценки эффективности функционирования федеральных структур, что, в частности, проявлялось в постоянном реформировании войск, в модернизации видов Вооруженных Сил и родов войск. Необходимы также методики оценки эффективности государственного оборонного заказа, а также процесса его реализации. В результате расходы на создание вооружения растут, а количество и качество ВВТ, в частности доля современных образцов оружия в войсках, реально не улучшаются.
9. В области теории военно-экономического обеспечения военного строительства не сложились общепризнанные понятия и определения. В научный оборот включены такие понятия, как экономика Вооруженных Сил, военная экономика, экономика войскового хозяйства, экономика оборонно-промышленного производства, экономика военного строительства. Современная теория военной экономики определяет ее как науку, которая изучает общественно-экономические отношения производства, распределения, обмена (обращения) и потребления предметов военного назначения. При этом предполагается обеспечение функционирования Вооруженных Сил, поддержание обороноспособности государства в соответствии с его военной доктриной. Таким образом, объектом изучения военной экономики должны стать отношения, ограниченные рамками Вооруженных Сил и сферой производства предметов военного назначения, других необходимых материальных ресурсов.
Таковы лишь некоторые, наиболее важные проблемы современной военной экономики России. Каковы пути решения этих и других, не менее важных, проблем? Следует отметить, учитывая Бюджетное послание Президента России на 2005 год от 11 июля 2004 г., следующее:
1. В целях повышения эффективности бюджетных расходов на обеспечение военной безопасности государства необходимо поэтапно внедрять современные методы прогнозирования, финансирования, оценки деятельности, стимулирования, материально-технического обеспечения федеральной государственной гражданской службы. Так, акценты бюджетного процесса необходимо перенести с управления затратами на управление результатами. Военный бюджет следует формировать, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, а бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям обеспечения обороны и безопасности.
В этих целях необходимы действия по следующим направлениям:
совершенствование федеральной и ведомственной бюджетной классификации, бюджетного учета и казначейского исполнения военного бюджета. На федеральном уровне должны определяться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы позиции экономической и функциональной классификации. Такой подход обеспечит большую свободу маневра для органов исполнительной, в т.ч. военной, власти в ходе бюджетного процесса;
упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, включая аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств, учет специфики военной организации и обоснования потребностей в ресурсах.
Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Это позволит упростить процедуру рассмотрения бюджета, повысит степень прогнозируемости всей системы бюджетирования, обеспечит определенность в финансировании долгосрочных программ и проектов;
реальное повышение роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе. Предполагается, что начиная с 2006 года этот документ должен утверждаться Правительством Российской Федерации. Это позволит расширить горизонт планирования, повысить предсказуемость бюджетной политики и качество подготовки бюджета, создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов. Однако в интересах повышения обоснованности программ вооружения горизонт бюджетного планирования следует увеличить до пяти лет;
исходя из принципа программно-целевого планирования следует распределение бюджетных ресурсов между уровнями распоряжения бюджетными средствами и (или) реализуемыми ими бюджетными программами производить в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу (например, 5 лет) объемов бюджетных ресурсов. Для решения этой задачи необходимо уметь четко определять показатели результативности деятельности органов военного управления;
разрабатываемые федеральные целевые и ведомственные программы, в том числе развития ВВТ, перехода к контрактной системе и др., необходимо ориентировать на решение крупных и требующих длительных сроков реализации военных, инвестиционных, научно-технических и структурных проблем с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности;
создать новую нормативную базу и обеспечить четкое соблюдение правил государственных закупок, распространяемых на все осуществляемые закупки в сфере обороны и безопасности, использовать программно-целевые методы;
целесообразно проводить военно-экономические исследования, применительно к экономике военного строительства, под которым понимается система социально-политических, экономических, собственно военных и других мероприятий государства, направленных на создание, устойчивое функционирование и развитие его военной организации. Необходима не только единая научная дисциплина - экономика военного строительства, но и единая военно-экономическая политика. Здесь, прежде всего, речь идет о межведомственных связях, о развитии военной организации как единого организма.
А это, в свою очередь, требует разработки и реализации единой военно-финансовой, военно-бюджетной, военно-социальной, военно-промышленной и военно-технической политик, единой системы подготовки кадров, тылового и технического обеспечения. В такой постановке задачи объектом изучения становится деятельность в рамках совокупности всех элементов, которые обеспечивают не только оборону, но и военную безопасность государства в целом;
одним из центральных направлений развития военно-экономической науки и практики должна стать разработка научных основ создания программ развития военной организации России, а в рамках этой проблемы - программирование развития силовых министерств и ведомств, в свою очередь внутри этих подпрограмм - программы развития военной и специальной техники, программы развития обеспечивающих служб, социального обеспечения военнослужащих. Действительно, чтобы Государственный оборонный заказ был реалистичен и научно обоснован, необходима оптимизация всех его элементов;
методически более правильным было бы установить единую норму расходов финансовых ресурсов для всей военной организации, а ее распределение производить ежегодно в зависимости от меняющихся задач в соответствии с приоритетами, устанавливаемыми в ежегодном бюджетном послании Президента Российской Федерации. При этом должны учитываться как возможности государства, так и потребности военной организации в зависимости от характера задач обеспечения военной безопасности. При определении контрольной суммы расходов на военную систему в очередном году должны учитываться: оценка угроз и опасностей; состояние и прогноз развития Вооруженных Сил, других войск, военных формирований и органов; данные о прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год в целом и оборонно-промышленного комплекса, в частности; предварительные итоги социально-экономического развития России за год, предшествующий планируемому; российский и мировой опыт планирования затрат на развитие военной системы государства.
К числу нерешенных военно-экономических проблем, которые требуют детальной проработки, можно также отнести:
исследование состояния военно-экономических отношений в регионах и разработка научных основ военно-экономической региональной политики в условиях усиления роли субъектов федерации;
создание единой для всех силовых структур концепции военно-социальной политики, которая должна рассматривать в единой системе жизненный цикл «человека в погонах»;
создание теории и методологии экономики национальной, в том числе военной безопасности;
исследование проблемы ресурсного обеспечения военной безопасности Российской Федерации;
оценка надежности финансово-банковских институтов, обеспечивающих военную систему Российской Федерации;
оптимизация системы экономического обеспечения военно-экологической деятельности в Российской Федерации.
К числу организационных проблем экономического обеспечения военного строительства относится разобщенность процессов подготовки кадров и проведения научных исследований. К сожалению, сейчас исследованиями в целом военной экономики в России практически никто не занимается. Есть целый ряд почти полностью сохранившихся институтов, которые изучают экономику отдельных отраслей в рамках оборонного комплекса бывшей оборонной «девятки». Необходима координация военно-экономических исследований, а также давно назрела потребность создания научно-исследовательского учреждения экономики военной организации на базе многочисленных НИИ оборонно-промышленного комплекса и силовых структур.
