ФОРМИРОВАНИЕ ГЕРМАНСКОГО БУНДЕСРАТА В КОНТЕКСТЕ МИРОВОГО ОПЫТА

Обозреватель - Observer 2005 №11 (190)

ФОРМИРОВАНИЕ ГЕРМАНСКОГО БУНДЕСРАТА  В КОНТЕКСТЕ МИРОВОГО ОПЫТА

И.Паргачева

         Способ формирования вторых палат в наибольшей мере отражает характерное для политического класса данного общества в данный момент времени представление о механизме вертикального и горизонтального разделения властей, модели федерализма. Процедуры формирования непосредственно связаны с методами легитимации политической системы в целом и верхней палаты, в частности. От того, кто, как и для чего входит в состав членов верхней палаты, зависит ее реальное функционирование в политической системе.

         Мировая практика бикамерализма знает различные способы формирования вторых палат: прямые и непрямые выборы, назначение, кооптация.

         Наиболее широко распространен принцип выборности, причем в подавляющем большинстве случаев сенаты избираются полностью: из 67 существующих двухпалатных парламентов в 40 вторых палатах все члены являются избираемыми1.

         Из этих палат 21 избирается путем прямых выборов.

         В результате прямого избрания формируются верхние палаты Австралии, Чехии, Японии, Мексики, Польши, Румынии, Швейцарии, Соединенных Штатов Америки и др. 

         На прямых выборах находит применение как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы.

         К примеру, Федеральный Сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа.

         В Румынии, напротив, выборы членов сената проводятся по пропорциональной схеме с минимальным проходным баллом, равным 3%.

         В Чехии практикуется еще одна разновидность прямого голосования - мажоритарная в два тура.

         Прямыми выборами определяется большая часть членов вторых палат в Ирландии, Испании, Италии.

         В Ирландии прямым всеобщим голосованием граждан избираются 43 из 60 членов сената (принцип представительства - пропорциональный). 11 сенаторов назначаются премьер-министром. Кандидатуры еще 6 сенаторов рассматриваются в двух крупнейших университетах страны (довольно редкий и архаичный принцип корпоративного представительства).

         Подавляющее большинство сенаторов Италии (315 из 324) избираются прямыми выборами на региональной основе пропорционально численности населения каждой области. Причем ни одна из областей (за исключением Молизе и Вале-д'Аоста) не может иметь менее 7 сенаторов. Система голосования - смешанная: 75% избираются простым большинством, 25% - на пропорциональной основе. Кроме того, в сенат Италии по праву и пожизненно входят бывшие президенты республики*. 

         Действующий президент имеет право назначить 5 "достойных граждан" пожизненными сенаторами.

         Другой распространенный способ формирования вторых палат - непрямые выборы.

         Так, все французские сенаторы (321 чел.) избираются департаментскими коллегиями выборщиков, которые состоят из депутатов Национального собрания от данного департамента, членов регионального совета и представителей муниципальных советов. В большинстве департаментов голосование проводится по характерной для V Республики системе большинства в два тура. Сенаторы, представляющие французов, живущих за рубежом, избираются коллегией выборщиков по системе пропорционального представительства.

         Члены Федерального совета Австрии избираются ландтагами. Наиболее населенная земля посылает 12 представителей, другие земли - отталкиваясь от этой цифры, в соответствии с численностью своего населения. Порядок голосования в ландтагах - пропорциональный, причем партия, занимающая в региональном парламенте по количеству мандатов 2-е место, в обязательном порядке должна быть представлена в Федеральном Совете хотя бы одним голосом.

         Депутаты Палаты народов Боснии и Герцеговины назначаются законодательными собраниями республик, составляющих самую молодую федерацию Европы. При этом должно быть обеспечено равное представительство в палате не только государственных образований, но и этнических сообществ.

         Уникален порядок формирования второй палаты Словении - Государственного совета. Из 40 его членов 18 избираются коллегиями выборщиков по корпоративному принципу: 4 - от работодателей, 4 - от наемных работников, 4 - от мелкого крестьянства и ремесленников, 6 - от здравоохранения, науки и образования. Еще 22 члена Госсовета избираются советами общин.

         Своеобразная комбинация прямых и непрямых выборов используется при формировании сената Испании.

         Прямым голосованием и простым большинством голосов избираются по четыре сенатора от каждой из 47 континентальных провинций, по три сенатора - от каждого из крупнейших островов, по два сенатора - от средних и по одному - от малых островных территорий: всего 208 из 259 членов сената. Еще 51 сенатор избирается законодательными ассамблеями (то есть непрямым способом) по принципу: один сенатор от каждой автономной области и еще по одному - от каждого миллиона жителей.

         Специфический вариант комбинированной системы применяется при образовании сената Бельгии. В соответствии со ст. 67 Конституции Бельгии сенат состоит из 71 сенатора, из которых: 25 избираются нидерландской избирательной коллегией; 15 - французской избирательной коллегией; по 10 сенаторов соответственно назначаются советами фламандского и французского сообщества из своего состава; 1 сенатор назначается советом немецкоязычного сообщества; еще 10 сенаторов назначаются уже избранными и назначенными сенаторами - представителями фламандской и французской общины.

         Также в ст. 72 указывается, что дети короля или, за их отсутствием, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста.

         Кроме прямых и непрямых выборов, для формирования вторых палат существен механизм назначения.

         В частности, после упразднения в ноябре 1999 г. института наследственных пэров назначение стало основным принципом формирования палаты лордов британского парламента. Опубликованные в январе 2000 г. предложения по будущему порядку формирования этой старейшей в мире верхней палаты предполагают сохранение данного принципа и впредь - из запланированных 550 заседающих в ней большинство, вероятно, будет назначаться независимым комитетом, а остальные - избираться. Кроме того, в палате лордов присутствуют члены по должности: 26 духовных лордов (архиепископы и епископы).

         Таким образом, действующие в настоящее время парламентские системы дают немало примеров различных способов комплектования верхних палат высших представительных и законодательных органов. При этом обращает на себя внимание тот факт, что порядок формирования второй палаты не предопределен какой-либо одной характеристикой государственного устройства. Например, было бы логично предположить, что в федеративных государствах должен превалировать принцип прямых выборов членов второй палаты, обеспечивающий в большей степени непосредственное представительство регионов субъектов Федерации в общенациональных органах власти. Однако опыт ряда федераций таких, в частности, как Канада, Австрия, Бельгия, Россия и Германия свидетельствует об обратном. Между тем в унитарных Польше, Японии, Чехии вторые палаты избираются непосредственно населением.

         Порядок формирования второй палаты не коррелирует также ни с республиканской или монархической формой правления, ни с системой выборов депутатов первой палаты.

         Скорее, выбор каждого конкретного способа диктуется многими обстоятельствами: национальным своеобразием, опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политической культурой и политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли верхней палаты и ее места в государственном механизме и т.д. Любой из этих факторов существенен и способен в принципе оказать влияние на решение данной проблемы. 

         И все же в большинстве стран вопросы о том, иметь одну или две палаты, по какому принципу будет формироваться верхняя палата, рассматриваются исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент принятия решений относительно конституционного дизайна государства. Думается, что этот вывод точно отражает и германскую специфику формирования верхней палаты**.

         Дискуссия по вопросу реформирования Бундесрата возникла перед принятием Основного закона 1949 г. Особенностью послевоенного конституционного конструирования ФРГ был тот факт, что главные черты будущей Конституции были предписаны оккупационными державами. Она должна быть демократической, федералистской и обеспечивать основные права граждан2. В остальном немцам декларировалась полная свобода действий. 

         Однако на деле "корректирующее" влияние и контроль со стороны союзников осуществлялись постоянно, в частности, имело место категорическое напоминание Парламентскому совету (собравшемуся 1 сентября 1948 г. в Бонне для обсуждения концепции Основного закона), что при рассмотрении определенных вопросов Конституции желательно учитывать их мнение; в противном случае их согласие на такой Основной закон не гарантируется. Тем самым доводилось до сознания немецких творцов Конституции, что свои функции они выполняют не в силу собственного суверенитета, а под протекторатом (хотя и мягким) оккупационных держав, которым и предстоит в конечном счете утвердить этот Основной закон.

         В состав Парламентского совета вошли 65 депутатов от различных политических партий. 

         Состав Совета был определен земельными парламентами, а не избирался напрямую народом, как этого требовали представители некоторых политических партий и земель. 

         В Совет вошли депутаты ведущих политических партий: ХДС-ХСС - 27, СДПГ - 27, СвДП - 5, КПГ - 2, Немецкая партия - 2 и партия Центра - 2. 

         Президентом Парламентского совета был избран Конрад Аденауэр, председатель ХДС в британской зоне оккупации, а председателем комитета по работе над текстом Конституции - Карло Шмид.

         Уже в самом начале дебатов по Основному закону участвующие партии были едины в необходимости создания наряду с избранным народом парламентом второй палаты как представительства земель - именно в этом должен был конституционно проявиться союзно-федералистский элемент новой государственности Германии. Разногласия проявились по конкретной форме второй палаты.

         Одни предложения по порядку формирования второй палаты ориентировались на традиции германского конституционализма. Члены "палаты земель" должны были назначаться земельными правительствами в количестве, учитывающем численность населения данной земли, подобно тому как это происходило при формировании Рейхсрата в Вильгельминской империи и Веймарской Республике.

         Другая группа предложений ориентировалась на опыт американского сената образца до 1913 г.: избрание членов второй палаты земельными парламентами-ландтагами. При этом состав депутации каждого ландтага в "палате земель" должен был отражать партийный состав данного ландтага.

         Третья группа предложений представляла собой разного рода комбинации "принципа Федерального Совета" и "принципа сената", в том числе и вариант, предложенный во время дискуссий по Конституции 1848 г., когда Франкфуртское национальное собрание предложило в качестве второй палаты "штаатенхаус", члены которого должны были избираться пополам от правительств и от парламентов земель3.

         На конституционном конвенте в Баварии и в Парламентском совете СДПГ выступала за сенатскую модель второй палаты до тех пор, пока она по тактическим соображениям не изменила свою позицию.

         Мнение парламентской фракции ХДС-ХСС по этому вопросу разделилось: южногерманские партийные группы однозначно выступали за традиционный "принцип Федерального Совета". Они предложили конструкцию Бундесрата, в котором могли работать члены земельных правительств с соответствующими инструкциями исполнительной власти своих регионов4. Руководство ХДС британской зоны оккупации, напротив, стремилось к смешанному варианту второй палаты, в которой могли бы сочетаться "принцип Федерального Совета" и "принцип сената". Разработанный К.Лером проект предусматривал вторую палату, состоявшую из представителей земельных правительств и избираемых сенаторов. Третья группа членов такой второй палаты, по представлениям К.Лера, могла бы включать в себя известных и заслуженных деятелей культуры и общественной жизни, назначаемых Президентом Федерации5.

         Таким образом, во время заседаний Парламентского совета четко проявились противоречия между представителями ХДС-ХСС южных земель, традиционно ориентированных на большую автономию, и северных регионов, настроенных более унитаристски.

         Так, депутат А.Зюстерхенн на пленарных заседаниях Совета выступал за состоящий из земельных представителей Федеральный Совет, в то время как парламентарий от ХДС Северного Рейна-Вестфалии К.Лер поддерживал вариант "половинчатого сената", то есть второй палаты, в которой на паритетных началах могли действовать члены земельных правительств и опосредованно избранные сенаторы.

         Представления СвДП о составе второй палаты соответствовали взглядам христианских демократов северных регионов Западной Германии.

         Член Парламентского совета от СвДП Т.Делер выступал за вариант "половинчатого сената", поскольку такая смешанная модель второй палаты сможет снять те издержки, которые возникают в моделях и сената, и Федерального Совета.

         Фракция партии центра в Парламентском совете поддержала традиционный "принцип Федерального Совета". КПГ выступала за прямые выборы членов сената6.

         Сторонники "принципа Федерального Совета" не признавали сенат в качестве достаточного противовеса "народной палаты", поскольку полагали, что в этом случае влияние центральных партийных инстанций может привести к "выключению" обеих палат парламента и превращению как депутатов, так и сенаторов в простых статистов. Высказывались и такие опасения, что модель сената не исключает появления "сверхпарламентаризма". При этом звучала критика в отношении партийного строительства.

         Уже в ходе заседания Конституционного конвента в Баварии сторонники "принципа Федерального Совета" аргументировали свои позиции тем, что в отличие от сената такая структура гарантирует "более высокую объективность", снижая эффект текущей партийной политики. Другие сторонники "принципа Федерального Совета" - члены партии центра - не поддерживали такую аргументацию. Сторонники "половинчатого сената" считали, что они такой моделью смогут нейтрализовать опасность засилья партийного руководства7.

         К.Лер, в частности, полагал, что такая форма второй палаты может предотвратить возможность полного доминирования одной партии во всех органах власти.

         Особого внимания заслуживают представления южногерманских федералистов внутри фракции ХДС-ХСС по вопросу бикамерализма. Прежде всего, она выражалась в акцентировании внимания на значении земель и влиянии земельных правительств. Сторонники такой линии подчеркивали роль земель как несущей конструкции административно-управленческого механизма и как участника законодательного процесса всего государства. При этом указывалось на "реальные факторы власти", которые должны учитывать законодатели. Такая заявка на властные полномочия земель, включая их обязательное участие в законодательном процессе всей Федерации, четко проявилась в докладе Конституционного конвента в Баварии. В этом документе выражалась поддержка "принципу Федерального Совета" - Конституцию невозможно создать без учета "реальных факторов власти", которые выражают правительства земель8.

         Представители смешанного варианта второй палаты исходили из равноправного участия обеих палат в законодательном процессе и предлагали разнообразные варианты.

         Фракция СвДП 18 ноября 1948 г. внесла предложение, согласно которому вторая палата должна состоять из представителей земельных правительств. Однако в случае принятия закона к этому процессу могут подключаться и сенаторы, избираемые земельными парламентариями.

         Руководство фракции ХДС-ХСС выступило с инициативой создать земельную палату, состоящую из двух курий, избранных и назначенных членов. Примечательно, что в законодательном процессе правом голоса обладали обе курии, а в случае принятия решений по административным вопросам правомочной была лишь курия назначенных членов.

         Социал-демократы высказали свои замечания по такой конституционной конструкции, полагая, что она своей расплывчатостью просто не позволит определить степень политической ответственности субъектов законодательного процесса.

         В этой связи К.Аденауэр выступил с инициативой создать трехпалатную парламентскую систему, состоящую из Бундестага, сената и отдельного земельного органа.

         Предложение Немецкой партии развивало эту идею: вновь вторую палату предлагалось разделить на две курии, которые обладали равными правами в законодательном процессе, а во всех прочих вопросах заседали и действовали отдельно. Тем самым, надеялись представители этой партии, может быть обеспечена транспарентность политической ответственности конституционного органа, представляющего интересы земель9.

         Несмотря на множество альтернативных предложений, высказываемых участниками во время дебатов в Парламентском совете, наметилась устойчивая тенденция к принятию решения в пользу смешанного варианта формирования второй палаты. Это решение увязывалось также с мыслью о равенстве прав обеих палат. Достаточно высокий уровень демократической легитимации второй палаты, достигаемый при использовании "смешанного принципа" формирования, казалось, давал основание для претензии второй палаты на равенство с первой.

         В этих условиях руководство СДПГ пошло на пересмотр своей исходной позиции. Дело в том, что социал-демократическая фракция Парламентского совета рассматривала доминирующее положение напрямую избираемой общенациональной палаты парламента как свою приоритетную конституционно-политическую цель и поэтому была готова в случае необходимости отказаться от принципа сената при формировании второй палаты. Когда СДПГ 23 ноября 1948 г. неожиданно высказалась за традиционный "принцип Федерального Совета", аналитики усмотрели в этой инициативе целый ряд тактических соображений.

         В руководстве фракции ХДС-ХСС рассчитывали на то, что такой шаг социал-демократов может подвигнуть южногерманских федералистов к отходу от модели "половинчатого сената", которая только частично отвечала интересам земель. Ведущие политики СДПГ были хорошо проинформированы об имеющихся противоречиях в христианско-демократической фракции, о чем ясно говорилось в "Отчетах тов. Менцеля"10. Одновременно с изменением позиций СДПГ - от сенатской модели к "принципу Федерального Совета" - были проведены неформальные встречи между влиятельными социал-демократами и представителями южногерманских земель.

         Наиболее известной является такая неформальная встреча между министром юстиции Северного Рейна-Вестфалии В. Менцелем (СДПГ) и премьер-министром Баварии Х.Эхардом (ХСС). Теодор Хойс назвал эти консультации "часом рождения Бундесрата"11.

         Очевидно, В.Менцель во время этой встречи дал согласие СДПГ на предложение Х.Эхарда по созданию второй палаты. Последний же пошел на компромисс по вопросу создания системы финансов в рамках Федерации.

         Это была политическая договоренность между южногерманскими федералистами из ХСС и унитаристами из СДПГ. Как отмечалось, СДПГ и часть политиков из ХДС вокруг К.Аденауэра выступали за американскую модель сената12. Согласованный вариант второй палаты предполагал наличие в законодательном процессе права вето.

         Эта договоренность стала результатом сближения в конкретных исторических условиях двух разных моделей политического мышления: "унитаристского демократизма" социал-демократов, делающих упор на доминировании национальных органов, формируемых волеизъявлением граждан при одновременном ограничении влияния земельной бюрократии и усилении роли партийного руководства и более традиционного для Германии "земельного федерализма" ХСС с прямым представительством земельной бюрократии и неравенством веса земель во второй палате.

         Такая тактика СДПГ не могла не привести к определенным успехам. Прежде всего, это произошло в Общем редакционном комитете, в состав которого входили Г.А.Цинн (СДПГ), Г. фон Брентано (ХДС) и Т.Делер (СвДП). Эта "тройка" приняла решение в пользу "принципа Федерального Совета".

         Итак, решение Парламентского совета в пользу "принципа Федерального Совета" не являлся плодом теории о государстве и праве, а был результатом политического компромисса, при поиске которого важную роль играли исторические и непосредственно связанные с разработкой Основного закона факторы (политические, экономические, социальные). Поэтому без объективного анализа всех обстоятельств невозможно понять ни правовое положение, ни политическое значение этого федерального конституционного органа.

Примечания

         1 Bicameral System in the World. A Survey, Meeting of the Senates of the World, 2000. March 14th. Palais du Luxemburg, Paris. Р. 11. 

         2 Erdman K.D. Das Ende des Reiches und die Neubildung deutscher Staaten. Mьnchen, 1980. S. 297.

         3 Neunreither K.H. Der Bundesrat zwischen Politik und Verwaltung. Heidelberg, 1959. S. 11-16.

         4 Sцrgel W. Konsensus und Interessen. Eine Studie zur Entstehung des Grundgesetzes fьr die BRD. Stuttgart, 1969. S. 263-293.

         5 Zonenbeirat. Deutsches Sekretariat. Nr. 1280/47 vom 29.08.1947.

         6 Die Diskussionsbeitrдge im PR-Plenum. 2., 3., 7. Sitzungen vom 8.09.1948 und 21.09.1948.

         7 Die Rede des Abg. Dehler (FDP) im PR-Plenum. 7. Sitzung vom 21.10.1948.

         8 Bericht ьber den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August 1948. Mьnchen. S. 37.

         9 Laufer H., Mьnch U. Das fцderative System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen, 1998. S. 86.

         10 Bericht des Genossen W.Menzel vom 15. Oktober 1948.

         11 PR-Plenum. 10. Sitzung vom 8.05.1949.

         12 Wachendorfer-Schmidt U. Gewinner oder Verlierer? Der Fцderalismus im vereinten Deutschland. Zeitschrift fьr Sozialwissenschaft. Sonderheft 19/1999. S. 116.

         * В 2000 г. в состав итальянского сената входило три бывших президента. (Bicameral System in the World. Р. 170).

         ** Бундесрат формально не является верхней палатой парламента, однако функционально идентиченей.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации