УРОКИ ИРАКСКОГО КРИЗИСА

Обозреватель - Observer 2004 №7 (174)

УРОКИ ИРАКСКОГО КРИЗИСА

Алисон Дж.К.Бейлс,

директор Стокгольмского международного

института исследований проблем мира (СИПРИ)

 Презентация русского издания Ежегодника СИПРИ-2003

У британцев есть поговорка - "дольше всех смеется тот, кто смеется последним". Но ни для кого из нас еще не настало время смеяться по поводу Ирака: несмотря на усилия коалиционных сил, направленные на сдерживание растущей угрозы безопасности и сохранение хотя бы некой видимости восстановления порядка и реформ, перспектива развития событий в стране выглядит крайне мрачно. Серьезное беспокойство вызывает даже способность различных общин к мирному сосуществованию и, как следствие, возможность сохранения территориальной целостности страны. В то же самое время Ближний Восток "не захлестнула волна демократии", продолжающиеся ожесточенные действия между Израилем и Палестиной вступили в очень тяжелую фазу, а попытки обуздать международный терроризм терпят неудачу. Но, если мы придем к заключению, что оккупация Ирака - это плохо со всех сторон или плохо само по себе или, что это худшее их того, что произошло между США и всем остальным миром в 2003 г., то такой вывод будет, пожалуй, слишком скоропалительным.

Само по себе избавление от Саддама Хуссейна - это потрясение, которое испытали как другие "плохие парни", так и "хорошие парни", вызвало целый ряд полезных мер, направленных на поиск путей обуздания так называемых "стран-изгоев" и решение проблем распространения оружия массового уничтожения (ОМУ). Мы и прежде бывали свидетелями случаев военного вторжения (и не только со стороны Соединенных Штатов), которые порождали проблемы более серьезные, чем те, что должны были быть решены путем таких вторжений. Не следует забывать, что некоторые государства, считающиеся сейчас очень успешными, возникли или возродились в результате еще более серьезного насилия, чем то, что мы наблюдаем сейчас в Ираке. А относительно того, что это худшее из всего, сделанного США в прошлом году, то вполне вероятно такое историческое развитие, при котором последствия того, что США не смогли остановить рост своих бюджетного и торгового дефицитов или даже их упорное нежелание снизить свой крайне высокий уровень потребления энергии для замедления процесса изменения климата на планете, могут быть гораздо более серьезными для всех.

Для полной и объективной оценки уроков Ирака даже на современном этапе необходимо проанализировать и сопоставить множество факторов. Целесообразно обсудить определенный комплекс вопросов, представляющих интерес для СИПРИ: что мы узнали о мощи США; об урегулировании кризисов; о борьбе с терроризмом; о вызовах, связанных с ОМУ; о роли институтов безопасности. Следует также остановиться на тех сферах политической жизни, которые косвенно пострадали от войны в Ираке. 

Мощь США

История с Ираком представила миру доказательство того, что сегодня США реально обладают уникальной военной и политической мощью и уникальной свободой пользоваться ею:

во-первых, тот факт, что американцы смогли так быстро оккупировать большую и далекую страну, пользуясь лишь ограниченной помощью со стороны союзников, не имея возможности использовать свои базы в Саудовской Аравии или маршруты, пролегающие через Турцию, и, понеся при этом относительно небольшие потери;

во-вторых, то, что ни одна из соседних стран не осмелилась оказать сопротивление или хотя бы попыталась высказать серьезные претензии по поводу возникшей ситуации;

в-третьих, то, что страны (среди которых есть и наиболее сильные постоянные партнеры США), выступающие против действий США, так и не сумели изменить или хотя бы отложить осуществление США своих планов.

На фоне всего этого можно привести целый рад примеров, доказывающих, что мощь США не безгранична. Самым очевидным доказательством является тот факт, что американские войска, выигравшие войну, оказались гораздо менее компетентными в установлении и сохранении мира. Представляется, что, те, кто разрабатывал операцию, совершили серьезные ошибки, и не только в том, что касается ОМУ. Стандарты постконфликтного управления и восстановления оказались ниже и более запутанными и непоследовательными, чем в большинстве имевших недавно место международных интервенциях. В политической сфере США и Великобритании пришлось отказаться от попыток убедить или оказать давление на определенное количество стран-членов ООН, чтобы получить от них соответствующую резолюцию перед нападением. Последовавшая затем военная операция была поддержана относительно небольшой коалицией лояльных сторонников США, не получив при этом общественной поддержки ни от одной организации и даже от НАТО. С течением времени стало ясно, что и внутри США политическая и общественная поддержка продолжительной и дорогостоящей военной авантюры имеет свои пределы.

Начав операцию в Ираке при явной поддержке населения США и хранившей молчание демократической оппозиции, сейчас президент Буш скорее всего не уверен, поможет ли ему ситуация в Ираке или, напротив, подорвет его шансы на успех на предстоящих президентских выборах. На сегодняшний день вопрос об итогах выборов остается открытым и зависеть они будут не оттого, что мир думает об уроках Ирака, а оттого, что думает население США.

Сейчас многие обеспокоены тем, что операции в Афганистане и Ираке могут послужить моделью для "серийных" превентивных вторжений США на любую территорию, откуда по их мнению исходит угроза. И пока мы действительно не знаем, насколько обоснованы такие опасения.

В настоящее время США настолько увязли в Ираке, что другие подобные операции исключены по причинам практического характера - так, например, поиски дополнительных контингентов США для отправки в Либерию в ответ на призыв о помощи или в Гаити для укрепления нового режима уже вызвали серьезное напряжение сил. 

Если следующий американский президент примет решение продолжать интервенции в одностороннем порядке, соберет необходимые для этого ресурсы, тогда и только тогда мы сможем утверждать, что нормы международного порядка безопасности определенно меняются. Если американский президент придет к выводам относительно негативных последствий чрезмерного использования силы, что и большинство в мире, если он будет искать другие пути для обеспечения безопасности своего народа и устранения новых угроз, тогда, возможно, через два-три года аналитики будут рассматривать операцию в Ираке как своего рода "войну, чтобы закончить войну". Любое другое государство, которое после Ирака считает, что главное - это сила, а любое насилие может быть оправдано национальными интересами, как это делали США, тем не менее может осознать, что совершило серьезную ошибку, "поставив не на ту лошадь". Но если вдруг США впадут в другую крайность, проявляя пассивность и не воспринимая угрозы всерьез, это в равной мере приведет к дестабилизации международного порядка. 

Урегулирование конфликтов

Проблемы, с которыми США столкнулись в постконфликтном Ираке, не обязательно свидетельствуют об их недостаточных способностях, а скорее отражают предел возможностей вооруженных сил в целом. В 90-е годы во всем мире вооруженные силы многих стран (в том числе и российские) потратили массу времени на мирные операции, пытаясь привести в порядок то, что осталось после конфликтов, в которых участвовали другие страны. В Афганистане и Ираке некоторые ведущие мировые державы использовали конфликт в качестве инструмента или катализатора для преодоления препятствий на пути к безопасности. Но одержать победу над "плохими парнями" на поле боя - это только начало проблемы, даже если затем удается подавить открытое насилие. До тех пор, пока у некоторых игроков есть цели, которые для них важнее, чем мир, или исполнению которых мир даже мешает, насилие проложит себе дорогу с помощью нового конфликта, терроризма, саботажа, коррупции или злоупотреблений при восстановительных работах. Всюду это происходит по одинаковому сценарию, будь то Афганистан, Конго, Ирак или Косово.

Уроки эти настолько очевидны, что они уже превратились в клише. Уже в 90-е годы это было неоднократно подтверждено. Решение применить в первую очередь силу требует крайне тщательного обдумывания и планирования и всегда будет оставаться высокой ставкой в очень большой игре.

Анализируя кризисы 90-х годов, многие пришли к выводу, что мировому сообществу следовало раньше и решительнее применить силу в Боснии, Руанде, Сербии или самом Ираке. Теперь попробовали использовать силу на самом раннем этапе, и мы видим, что за это приходиться платить очень высокую цену не только в самой зоне конфликта, но и жертвуя единством и доверием самого мирового сообщества. Поэтому необходимо впредь более тщательно искать пути "исправления" слабых государств и контроля над опасными странами, например, с помощью экономической политики "кнута и пряника", манипуляций с притоком ресурсов, посредничества и тех мер, которые можно определить как "принудительная дипломатия". И, прежде всего, должны быть уверенность в том, что ни одна операция не будет начата, если не обеспечены ресурсы для последующего восстановления и не имеется четкого представления о том, как будет восстанавливаться страна, что в конечном итоге и будет делать сам народ этой страны. Демократия должна свободно развиваться в постконфликтном обществе, хоть это и чревато очевидными рисками. Мир в своем развитии ушел так далеко, что этому нет альтернативы, иначе появятся новые "марионеточные" государства или фактические колонии. 

Новые угрозы

Когда лидеры антииракской оппозиции решили использовать якобы существующую угрозу применения Саддамом Хуссейном ОМУ в качестве главного козыря для оправдания своих действий, это во многом было понятно. По этой же причине ООН делала Саддаму многочисленные предупреждения, налагала санкции. Теперь очевидно, что это был неправильный ответ на неправильный вопрос, поскольку такое оружие не было найдено. Если из-за этого мир вообще перестанет верить в угрозу распространения ОМУ, то такие последствия можно считать действительно губительными.

По иронии судьбы, отсутствие такого оружия было зафиксировано в Ираке в том же году, когда Северная Корея выступила с угрозами разработок ядерного оружия, Ливия осуществляла закупки ОМУ на черном рынке, Иран отказался полностью прекратить разработки ядерного топливного цикла для его возможного использования в оружии, а из Пакистана произошла утечка опасных ядерных технологий в некоторые проблемные государства. В итоге сегодня большинство государств мира вынуждены работать гораздо больше, чтобы решить эти проблемы, при этом подавляющее большинство из них пытаются найти такое решение, которое исключало бы с их стороны применение силы против вышеупомянутых стран, оставляя, однако, такую возможность за США. 

Предложенные ими способы включают:

- меры дипломатического характера, подобные тем, что были использованы странами ЕС против Ирана или как группа из шести держав, созданная по инициативе Китая по Северной Корее;

- более жесткий контроль над экспортом материалов, пригодных для производства ОМУ и связанных с ним технологий;

- активизация усилий по контролю и уничтожению существующих запасов (как, например, Программа глобального партнерства, осуществляемая в настоящее время при поддержке "большой восьмерки" на территории России, что, с одной стороны, является непосредственным вкладом в решение проблемы, а с другой - представляет интерес как модель для последующего использования и в других странах);

- разработка новых универсальных критериев определения и наказания преступлений, связанных с торговлей и обладанием ОМУ;

- некоторые меры принудительного характера, не связанные с военными действиями как, например, новая Инициатива по стратегической безопасности в области распространения, призванная прекратить незаконную перевозку ОМУ по морю.

Все это фактически создает готовую модель многофункциональной, многослойной политики борьбы с распространением ОМУ, направленной на все стадии его цикла и сочетающей в себе глобальные и местные, юридические и оперативные, а также некоторые другие меры. Все это было очень четко изложено в документе по стратегии ОМУ, принятом ЕС (декабрь 2003 г.). Однако есть несколько замечаний:

Во-первых, последние два года доказали, что договоры и другие формальные, имеющие обязательную силу инструменты, устанавливающие цели и нормы контроля над вооружениями все еще не утратили актуальности и никак не могут считаться слабым звеном в процессе разоружения. Более того, фактически они служат основой любой эффективной стратегии по ОМУ (или любому другому виду вооружений). Следует укрепить старые договоры и исправлять их слабые места, не отказываясь от них. В противном случае, поддавшись искушению освободиться от ограничений, международное сообщество рискует придти к "закону джунглей", при котором шансы на выживание резко уменьшатся. Это также справедливо и в отношении Договора о размещении обычных вооружений в Европе).

Во-вторых, контроль над вооружениями не может быть чем-то, что предпринимается только в отношении "плохих" стран. Приходится признать, что есть действия, которые тоже могут быть частью проблемы. Это относится к той роли, которую могут играть развитые страны, допускающие утечку разрушительных технологий за счет легальной и нелегальной торговли. Это также означает, что необходимо внимательно присмотреться к планам по укреплению оборонительного потенциала, составленных с учетом государств, воспринимаемых как враждебные. Например: благодаря афганской и иракской кампаниям, где американцы и их союзники (а теперь и совместно с Россией) широко использовали различные виды ракет, которые стали популярными благодаря тому, что это достаточно точное ударное оружие малого риска. Меры, предпринимаемые США и их союзниками (а сейчас и в сотрудничестве с Россией) по наращиванию системы противоракетной обороны тоже подразумевают использование новых, усовершенствованных ракет-перехватчиков. Но ракеты - это также и одно из лучших средств доставки ОМУ и, к сожалению, они слишком свободно распространяются в таких государствах, как Пакистан, Индия, Израиль, Северная Корея и Иран. До сих пор не было найдено универсального решения, способного ограничить разработку и использование новых технологий, однако, если проигнорировать эти риски или ограничиться практически бесплодными попытками просто остановить использование ракет ограниченным числом "плохих" стран, то есть рискуя породить новый вал стратегической дестабилизации, включая возникновение в будущем новых "асимметричных" угроз. Нельзя не упомянуть здесь и новые тенденции, связанные с возможной милитаризацией космического пространства.

Кроме того, хотелось бы подчеркнуть: "война" с терроризмом с помощью обычных средств ведения войны не принесла успеха, что с очевидностью было доказано как в Афганистане и Ираке, так и на примере более мелких региональных случаев. Совершенно очевидно, что там, где терроризм является составляющей конфликта, остановить его возможно только, если будет остановлен сам конфликт, причем только путем правового урегулирования. Новый вид международного терроризма, который представляет "Аль-Каида", понеся потери в одном месте, может переместиться в другое, завоевывая новых сторонников из-за того, что может выглядеть, как героическая борьба или мученичество. Отсюда вытекает очевидный вывод:

Во-первых, возможно, опасность терроризма никогда не будет уничтожена полностью, частично потому, что это - недостойная и злобная месть силе и порядку, и, чем сильнее станут наши национальные и интернациональные сообщества и чем больше в них будет порядка, тем меньше других способов мести останется в распоряжении наших врагов.

Во-вторых, мир оказался прав, когда после событий 11 сентября заявил, что это глобальная угроза, в борьбе с которой мы должны объединиться, а такие аспекты этой борьбы, как прекращение финансирования террористов, обмен разведданными, сотрудничество правовых органов для обнаружения террористических сетей, могут стать успешными только благодаря совместно согласованным и обязательным для всех мерам.

В-третьих, военное подавление терроризма как на своей территории, так и заграницей должно осуществляться с помощью уже имеющихся в наличии мер. Но для проведения действительно эффективной политики потребуется сочетание множества различных инструментов (так же, как это происходит при контроле над вооружениями), координация средств внутренней и внешней безопасности, а также политики, экономики и даже психологии и оборудования.

В отличие от многих других опасностей, с которыми человечество сталкивалось в прошлом, терроризм - это также и "внутренний враг": это болезнь в здоровом демократическом теле, которую возможно вылечить, только сделав общество более здоровым и необратимо более демократическим. 

Последствие для организаций

Для международных организаций 2003 г. начался сложно, когда в вопросе с Ираком был попран авторитет ООН; НАТО парализовала конфликт вокруг направления ограниченного контингента на помощь Турции, что фактически явилось всего лишь одним из симптомов нарастающей повсюду напряженности между США и Европой, а среди самих членов Европейского союза произошел серьезный раскол. В течение какого-то времени все это выглядело так, как будто бы измельчание и слишком прикладной характер институционального сотрудничества, нашедшего отражение в доктрине администрации Буша (утверждающей, что "коалиция формируется вокруг задачи, а не задача формулируется коалицией"), это - болезнь, поразившая и других крупных игроков, и поколебавшая доверие к ведущим организациям. Тем не менее, уже к лету, а тем более к концу года, картина выглядела несколько иначе. Некоторые настаивают на том, что, не одобрив вторжение в Ирак, ООН вызвала больше доверия к себе, чем, если бы вынесла положительную резолюцию по этому вопросу. Примечательно, в любом случае, как быстро США перевели свою политику в постконфликтную фазу, признав, что юридические рамки ООН необходимы для решения таких проблем, как иракская задолженность, продажа нефти и снятие санкций, и даже обратились за помощью к Генеральному секретарю в решении самых сложных политических аспектов передачи власти иракскому народу. ООН также доказала свою значимость, в течение года выдавая мандат на проведение ряда более мелких миротворческих операций. И в другой сфере, также касающейся безопасности, ООН оказалась именно той структурой, с помощью которой удалось приступить к решению серьезнейшей и дорогостоящей проблемы распространения атипичной пневмонии.

Что же касается НАТО, то ей тоже удалось найти выход из кризиса, посвятив все свои силы исключительно созданию элитных многонациональных сил для выполнения задач за пределами Европы, расширив сферу своей ответственности в Афганистане и даже рассмотрев возможности осуществления последующей миссии в Ираке.

Эти новые акценты означают не просто технические изменения, а эффективное отвлечение значительной части стратегической энергии НАТО от ее традиционной задачи сохранения территориальной безопасности в Европе. В результате это позволит союзу работать с более широким кругом партнеров, усилит тенденцию к тому, что НАТО все больше превращается в некий исполнительный орган и все менее становится похожей на основной форум, формирующий политику и добивающийся консенсуса. В то время как вопросы безопасности, связанные с отношениями между Востоком и Западом, оставались в значительной степени прерогативой НАТО, и даже ООН на практике никогда не вмешивалась в это. Теперь крупные политические и стратегические решения по Афганистану, Ираку или, тем более, Ближнему Востоку должны и будут приниматься другим путем и в других местах с привлечением более широкого круга действующих лиц и прежде, чем будут определены более мелкие, конкретные задачи, право решать которые будет предоставлено НАТО.

Особый интерес представляет влияние иракского кризиса на Европейский союз. Вначале под его воздействием Европа раскололась по разным направлениям в соответствии с так называемыми старыми и новыми, большими и малыми, проатлантическими и антиамериканскими тенденциями. Но уже к лету 2003 г. стало ясно, что ни те европейские лидеры, которые присоединились к иракской операции, ни те, кто пытался ее блокировать, не смогли оказать никакого существенного влияния на ход событий. Ни Европа в целом, ни отдельные европейские государства никогда не хотели стать сильнее, сказав простое "да" или простое "нет" Америке.

На философском уровне росло ощущение того, что по меньшей мере некоторые европейские интересы и европейские ценности могут быть обособлены от американских, а на политическом уровне крепло убеждение в необходимости в первую очередь решить, что хочет и должна сделать сама Европа для собственной безопасности.

В результате появился документ о стратегии европейской безопасности, проект которого был вначале представлен Хавьером Соланой, а затем одобрен Советом Европы (декабрь 2003 г.). Таким образом ЕС разработал отдельную стратегию по ОМУ. Затем было принято довольно неожиданное решение начать миротворческую операцию в Конго силами ЕС, не обращаясь за помощью к НАТО. Наметилась явная тенденция к тому, что ЕС все больше возлагает на себя основную ответственность за военные операции на территории Европы, например, на Балканах, забирая ее у НАТО. К осени снова объединились Франция и Великобритания, настаивая на дальнейшем совершенствовании собственного военного потенциала ЕС, включая создание нового отдела военного планирования и управления по вооружениям и потенциалам.

Все это время члены ЕС достаточно единодушно продвигали свой план расширения и подготовки проекта новой европейской конституции, которая, помимо прочего, позволит достичь более сильного и более постоянного политического лидерства в Совете Европы и в проведении единой международной и оборонной политики. Проект Договора о конституции был блокирован в декабре, но весной 2004 г., исключительно из-за событий в Испании, его последующее одобрение стало более вероятным, а члены ЕС решили немедленно принять новые принципы "солидарности" против нападений террористов на территории друг друга. Такая идея "солидарности" является реальным современным эквивалентом натовских гарантий коллективной обороны ХХ в., а одним из ее преимуществ является то, что она не будет направлена против какого-либо государства.

Реакция членов ЕС примечательна еще и потому, что она нашла свое отражение и в других, менее прочно интегрированных региональных организациях, например, в Африке и африканских субрегионах, Юго-Восточной Азии и в Азиатско-Тихоокеанском регионе, а также в Латинской Америке. Все эти объединения приняли новую, более жесткую политику в отношении таких угроз, как терроризм и использование ОМУ, выразив при этом намерение, решать эти проблемы по мере возможности, собственными средствами на собственной территории, среди прочего с помощью независимых миротворческих структур, которые они развивают. Это не антиамериканская политика, поскольку реальные цели такой политики во многом являются общими с Вашингтоном, но именно эта политика призвана минимизировать риск насильственного вторжения со стороны США, а также использования США тактики "разделяй и властвуй" против членов региона. Она все еще далека от создания "многополярной" системы безопасности в том виде, как ее понимают некоторые сторонники этой идеи, но представляется, что она также не вписывается в описание мировой системы с одной супердержавой. 

Вызовы, не связанные с Ираком

Весной 2004 г. и НАТО, и ЕС приняли большое количество новых членов. Это широкомасштабная историческая авантюра, но в основе своей положительная. Обе эти организации в настоящее время прививают привычку к сотрудничеству, демократии и миру более чем 30 странам, освобождая таким образом, почти все географические регионы от нестабильности, которая и приводила в прошлом к войнам в Европе, хотя, конечно, этот процесс нельзя считать завершенным до тех пор, пока он не распространится и на Балканы.

Экономическая польза интеграции становится все ближе к России физически, а, возможно, и политически, поскольку все большая часть Европы должна все больше осознавать стратегическую общность судьбы и взаимозависимость с Россией, а также необходимость поддерживать эти отношения с учетом потребностей и устремлений самой России. 

Следует отметить, что столь быстрое расширение обеих организаций вызвало некоторое обострение между Россией, с одной стороны, и ЕС, а также НАТО, с другой, в связи с чем некоторые ранее поднятые важные вопросы так и не нашли достойного решения. Возможно, это произошло и потому, что они были подняты слишком поспешно и слишком поздно из-за нашей общей чрезмерной поглощенностью войнами, происходящими за пределами Европы. Было бы целесообразно, чтобы в ближайшие пару лет и в России, и в Европе, и между ними было бы гораздо больше серьезных политических размышлений о том, как можно двигаться вперед к безопасности, реформированию и интеграции в более широкое евразийское пространство.

Это не только противоречит здравому смыслу, но и, возможно, рискованно, если попытаться перекраивать такие крупные регионы как Ближний Восток, когда еще в самой Европе не уверены, в каком направлении надо двигаться на собственном континенте.

События прошлого года напомнили, что терроризм и распространение - не единственные асимметричные угрозы, являющиеся общими для мирового сообщества.

Такие болезни, как СПИД и атипичная пневмония имеют полное право рассматриваться как угроза безопасности, а также можно упомянуть стихийные бедствия, последствия изменения климата на планете, разрушение окружающей среды или риск неконтролируемой миграции, или неожиданные перебои в энергоснабжении, или диверсии в Интернете.

Все это в состоянии потрясти экономические и политические основы стран, а в некоторых случаях повлечь за собой гораздо больше смертей, чем любой из уже имевших место террористических актов. Если не пытаться в вечной спешке угнаться за новым комплексом "новых" и "все более новых" угроз, то, как кажется, действительно необходимо расширить национальную и институциональную стратегии безопасности, сбалансировать планы распределения ресурсов и уделять пропорциональное внимание всем рискам, связанным с вышеперечисленными факторами.

СИПРИ является специалистом далеко не во всех сферах безопасности, упомянутых выше, но в последних ежегодниках было стремление показать их важность и предостеречь против увлечения временными модными веяниями в области безопасности и чрезмерного пристрастия к краткосрочным дебатам, отвлекающим от неизбежной необходимости налаживать очень широкое, очень открытое и очень дисциплинированное сотрудничество по всем вышеупомянутым аспектам безопасности.

В частности, и поэтому правильность политики, которую изберет сама Россия в будущем, а также правильность уроков, которые она извлечет из Ирака, будет иметь для других стран огромное значение.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации