КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ СТРУКТУРА, СОДЕРЖАНИЕ

Обозреватель - Observer 2004 №2 (169)

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ: СТРУКТУРА, СОДЕРЖАНИЕ*

Евгений Павлов, кандидат юридических наук

 II

Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики России имеет свою внутреннюю структуру, которая обусловлена системой государственных органов наделенных внешнеполитическими полномочиями, совокупностью правовых норм определяющих правовой статус государственных органов в области осуществления внешней политики и регулирующих отношения сторон и комплекс сложившихся взаимоотношений в ходе внешнеполитического процесса.

Данный механизм, включает в себя, по крайней мере, организационную, регулятивную и функциональную составляющие. Несмотря на их тесную взаимосвязь, обусловленную принадлежностью к "конституционно-правовому механизму осуществления внешней политики", упомянутые выше элементы данного понятия выступают одновременно и как относительно самостоятельные его части.

Организационная составляющая является ядром конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, так как без системы организационных институтов невозможно говорить о воплощении в жизнь внешнеполитического курса страны. Организационное воплощение конституционно-правового механизма осуществления внешней политики проявляется в совокупности государственных органов, которая олицетворяет собой важнейшую часть государственной организации общества.

Обособление государственных органов наделенных внешнеполитическими полномочиями в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики, в известной степени условно, т.к. большинство государственных органов данного механизма наделены законодательством не только внешнеполитическими полномочиями. В данном случае критерием обособления государственного органа в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики является факт вовлеченности, на основе правовых норм, конкретного государственного органа в процесс осуществления внешнеполитических отношений государства с другими контрагентами международных отношений. Участие в осуществлении внеш- ней политики может быть не главным предназначением государственного органа. Однако, реализуя предписанные ему законом полномочия в области осуществления внешней политики, данный государственный орган вносит свой вклад в реализацию внешнеполитических функций государства. Тем самым он функционально вовлекается в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики.

Организационная составляющая конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ, это совокупность организационных государственных институтов, - государственных органов, которые наделены полномочиями по проведению в жизнь основных направлений политики государства в области, собственно, политических отношений Российского государства с другими субъектами международных отношений.

Государственные органы, входящие в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики России, можно классифицировать следующим образом:

1. Высшие органы государственной власти общей компетенции, наделенные Конституцией РФ и законодательством, наряду с другими полномочиями, также и полномочиями в области осуществления внешней политики - Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ; Конституционный Суд РФ.

2. Специализированный государственный внешнеполитический орган - Министерство иностранных дел РФ.

3. Государственные органы, специализацией которых не является осуществление внешней политики РФ, но наделенные законодательством отдельными внешнеполитическими полномочиями, как, например, Совет безопасности РФ, Федеральная Служба Безопасности, Служба внешней разведки РФ, Министерство обороны РФ, Генеральный штаб ВС РФ.

Высшие органы государственной власти возглавляют организационную основу конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ. Однако термин "высшие органы государственной власти общей компетенции" применительно к конституционно-правовому механизму носит условный характер. Не все перечисленные выше по тексту в п. 1 государственные органы можно в полной мере назвать высшими органами государственной власти РФ, т.к. Конституция РФ и законодательные акты, закрепляющие статус одного, из вышеперечисленных, государственных органов не называют его высшим. Так, например, в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде РФ" нет упоминания о данном судебном органе как о высшем государственном органе.

В отношении упомянутых выше органов, автор проводит классификацию, ориентируясь на юридическую силу решений принимаемых данными государственными органами по внешнеполитическим вопросам. Высшие органы государственной власти составляют важнейшую часть организационной основы конституционно-правового механизма осуществления внешней политики России. В соответствии с Конституцией и законодательством РФ, высшие органы государственной власти принимают решения по вопросам внешней политики обязательные для исполнения на всей территории РФ. Эти государственные органы либо непосредственно определяют основные направления внешней политики государства, как, например, Президент РФ, либо, в процессе реализации своих установленных законодательством полномочий, оказывают существенное влияние на формирование внешнеполитического курса и проведение в жизнь внешней политики страны. Все остальные государственные органы, входящие в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ строят свою работу в области внешней политики на основе решений высших органов государственной власти.

Государственные органы, входящие в данную часть организационной составляющей конституционно-правового механизма осуществления внешней политики России объединяет единство целей и задач в деле определения и осуществления внешнеполитического курса страны. Они, несмотря на свою принадлежность к различным ветвям власти, в процессе реализации своих полномочий направляют свои усилия на достижение единой для всех этих органов цели, - обеспечение и защита интересов РФ на международной арене путем проведения всеми компетентными государственными органами скоординированной внешней политики.

Особое место среди государственных органов, составляющих организационную основу конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ, занимает специализированный внешнеполитический государственный орган - Министерство иностранных дел РФ, главной задачей которого является практическая реализация внешнеполитического курса страны.

Реализацию задач стоящих перед государственными органами образующими организационную основу конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ невозможно себе представить без регулятивной составляющей данного механизма. Регулятивная составляющая конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ - это совокупность взаимосвязанных нормативно-правовых актов регулирующих взаимоотношения и деятельность государственных органов в процессе осуществления внешней политики России.

Регулятивная часть конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ представляет собой совокупность нормативно-правовых актов закрепляющих организационную структуру, функции и полномочия государственных органов, в компетенцию которых входит решение вопросов внешней политики в узком значении этого термина.

Применительно к конституционно-правовому механизму осуществления внешней политики РФ, упомянутые нормативно-правовые акты представляется возможным объединить в относительно обособленные группы по различным основаниям. Основаниями для классификации нормативно-правовых актов в данные группы может послужить: юридическая сила нормативно-правового акта; предмет правового регулирования - отношения в области внешней политики; его принадлежность, по содержанию правовых норм, к области правового регулирования осуществления внешней политики; по их роли в правовом регулировании деятельности государственных органов наделенных полномочиями в области внешней политики.

Критерии обособления могут быть следующими: а) по юридической силе (акты конституционного характера, обыкновенные законы, подзаконные акты); б) по субъектам их издающим (акты законодательной власти, акты исполнительной власти); в) по юридической природе (акты внутреннего права, акты международного права - выработанные и подписанные уполномоченными органами государств в результате переговоров); г) по особенностям правового воздействия на участников правоотношений в процессе формирования и функционирования организационных структур конституционно-правового механизма осуществления внешней политики (правоустанавливающие, регулятивные).

По юридической силе нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в области внешней политики РФ, как представляется, можно подразделить на следующие основные группы:

А) Нормативно-правовые акты конституционного характера - Конституция РФ, конституционные законы, регулирующие порядок формирования, организацию и деятельность государственных органов наделенных, в том числе и полномочиями в области внешней политики (напр. Конституционный закон РФ "О Правительстве РФ", Конституционный закон РФ "О Конституционном Суде РФ" и др.);

Б) Обыкновенные законы РФ, регулирующие деятельность государственных органов в области осуществления внешней политики;

В) Нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ в области осуществления внешней политики РФ;

Г) Ведомственные и внутриорганизационные акты, регулирующие деятельность государственных органов и должностных лиц в области осуществления внешней политики, а также регламентирующие внутренние вопросы государственных органов ведающих осуществлением внешней политики РФ;

Д) Международные договоры, регулирующие отношения во внешнеполитической области государственной жизни РФ.

Главенствующее место среди этих актов принадлежит Конституции РФ, которая является основополагающим актом системы права Российской Федерации. Акт высшей юридической силы РФ - Конституция РФ является основой правового регулирования всей совокупности общественных отношений регулируемых правом и в том числе отношений связанных с осуществлением внешней политики РФ.

В этой связи следует заметить, что в российском законодательстве нет специального законодательного акта, посвященного внешней политике РФ. В настоящее время отношения в области осуществления внешней политики регулируются наряду с Конституцией РФ отдельными положениями ряда законов и подзаконных актов. Эти нормативно - правовые акты, главным образом, закрепляют компетенцию и функции государственных органов в области внешней политики. Однако слабо урегулированными остаются отношения в самом процессе осуществления внешней политики, а главное в процессе принятия внешнеполитического решения. В целом ряде случаев разработка и принятие внешнеполитических решений осуществляется на основе административных обыкновений, когда с течением времени, в процессе практического осуществления внешней политики, внутри компетентных государственных органов и между ними складывается определенный порядок ведения текущих дел и принятия внешнеполитических решений не закрепленный нормативно-правовыми актами. Представляется, что более детальная правовая регламентация повседневной работы государственных органов, их структурных подразделений и государственных служащих в области осуществления внешней политики также необходима, как и в любой другой сфере деятельности государственного механизма.

Совершенствование правового регулирования в области внешней политики обусловлено необходимостью повышения эффективности в деятельности государственных органов и их должностных лиц как внутри государства, так и за его пределами. Совершенствование правового регулирование во внешнеполитической сфере позволит не только повысить эффективность функционирования всех звеньев конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, но и повысит координацию их деятельности, позволит устранить дублирование и избежать ненужных противоречий между участниками внешнеполитического процесса. В конечном счете, это должно привести к повышению эффективности проводимой государством внешней политики.

Задача развития и совершенствования правовой основы функционирования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики продиктована также и тем, что Конституция РФ в 1 ст. провозглашает Российскую Федерацию правовым демократическим государством, что предполагает формирование в России гражданского общества, поскольку гражданское общество и правовое государство понятия, неотделимые и взаимодополняющие друг друга явления. Одним из основополагающих принципов правового государства является принцип приоритета права в регулировании общественных отношений и, в особенности, в деле осуществления функций государства, в том числе и внешнеполитических.

В свете вышесказанного, задача исследования регулятивной составляющей конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ представляется весьма актуальной. Недостаточное или неадекватное правовое регулирование отношений в области осуществления внешней политики, пробелы в правовом регулировании отдельных отношений отрицательно сказывается на осуществлении государственными органами и их должностными лицами своих функций. Как правило, отсутствие правового регулирования или недостаточное правовое регулирование восполняется при помощи административных обыкновений, которым не свойственны формальная определенность, предполагающая четкое определение прав, обязанностей и ответственности участников правоотношения, а также защита при помощи государственного принуждения. Зачастую, на основе обыкновений осуществляется подготовка и принятие документов в органах исполнительной власти центрального звена. Такие документы имеют особое значение для реализации внешнеполитических решений принятых на уровне высших органов государственной власти. Примером принятия решений на основе обыкновений является подготовка документов справочно-информационного характера в рамках министерства или ведомства, ведомственных правоприменительных актов, подготовка и принятие ведомственных нормативно-правовых актов (приказов, положений, инструкций и т.д.). Случается, что наиболее важные документы проходят несколько стадий подготовки на стадии проекта и в его выработке принимают участие целый ряд подразделений ведомства.

Как представляется, отрицательным моментом в данном процессе является отсутствие правовой регламентации порядка прохождения проекта документа в различных структурных подразделениях ведомства или на различных стадиях его подготовки. Не секрет, что порой наиболее оптимальные и конструктивные варианты решения той или иной проблемы, предлагаемые должностным лицом или структурным подразделений министерства или ведомства, вступают в противоречие с мнением вышестоящего подразделения или должностного лица, которые придерживаются устаревших точек зрения или конъюнктурных подходов к решению того или иного вопроса. В данной ситуации особое значение приобретает четкая регламентация прав и обязанностей участников выработки внешнеполитического решения на стадии подготовки проекта, а также закрепленная правом возможность отстоять нижестоящей структуре или должностному лицу собственную точку зрения вопреки мнению вышестоящего должностного лица. В данном случае необходимы предусмотренные правовыми нормами не только правовые, но и организационные гарантии реализации этих прав.

Совершенствование регулятивной составляющей конституционно-правового механизма осуществления внешней политики важно также и для предотвращения дублирования между государственными органами в процессе осуществления внешней политики России, конкретизации их внешнеполитических полномочий. Отсутствие детального правового регулирования процесса принятия внешнеполитических решений, отсутствие законодательно закрепленного, за компетентными государственными органами, перечня полномочий в области внешней политики и соответственно размытость ответственности за принятие внешнеполитических решений зачастую вносит путаницу в осуществление внешней политики государства, препятствует достижению целей РФ на международной арене, наносит ущерб престижу страны в международных отношениях.

Это могут быть заявления внешнеполитического характера и конкретные внешнеполитические шаги палат Федерального Собрания РФ и их руководства, которые вступают в противоречие с официальной внешнеполитической линией исполнительной ветви власти РФ. Примером этому могут послужить заявления и обращения Государственной Думы Федерального Собрания РФ во время кризиса в Косово, а также накануне и во время акции стран НАТО против Югославии в 1999 г., заявления должностных лиц и депутатов Государственной Думы относительно присутствия американских военных в Грузии в марте 2002 г. и др. Так, например, в апреле 1999 г. Государственная Дума ФС РФ приняла Постановление "О присоединении Союзной Республики Югославии к Союзу Белоруссии и России"1.

Несомненно, Федеральное Собрание РФ, как высший представительный (законодательный) орган государства должно принимать участие во внешнеполитической жизни государства. Однако во избежание нескоординированных внешнеполитических заявлений и действий, которые могут повлечь негативные, а иногда и тяжелые последствия для государства и его внешней политики, внешнеполитическая деятельность всех государственных органов во внешнеполитической области должна быть четко регламентирована законом.

В условиях усложнения и значительного расширения внешнеполитической жизни страны в современных условиях особое значение приобретает принятие закона РФ "О внешней политике РФ". Во второй половине 80-х годов, во время т.н. "перестройки", с началом процессов демократизации государственной и общественной жизни в бывшем СССР предпринимались попытки принять такой закон о внешней политике. При участии заинтересованных государственных органов велась подготовка соответствующего законопроекта в Министерстве иностранных дел СССР. Однако центробежные процессы, приведшие к распаду СССР, помешали принятию данного закона.

В настоящее время в России нет такого специального законодательного акта, который бы являлся основой для внешнеполитической деятельности государственных органов и законодательной базой правотворчества и текущего правового регулирования в области осуществления внешней политики. Необходимость принятия такого закона продиктована, прежде всего, тем, что в ст. 1 Конституции РФ Россия провозглашается демократическим правовым государством. Это предполагает связанность правом государства, его государственных органов и должностных лиц в их деятельности по реализации функций государства. Данное конституционное положение налагает на государственные органы и должностных лиц обязанность действовать в соответствии с правовыми предписаниями согласно принципу "разрешено то, что дозволено законом".

Следовательно, неурегулированность правом деятельности должностных лиц и государственных органов в области осуществления внешней политики противоречит закрепленному в Конституции РФ положению, провозглашающему Россию правовым государством. Недостаточное правовое регулирование по отдельным основным направлениям осуществления внешней политики или отсутствие такового может привести к злоупотреблениям со стороны отдельных должностных лиц своим служебным положением. Это чревато принятием должностными лицами непродуманных решений или вообще к бездействию служащих с целью перестраховки, тогда как в интересах дела необходимо принимать конкретное ответственное решение.

Недостаточная правовая регламентация деятельности государственных органов и должностных лиц на стадии повседневной реализации внешней политики страны или отсутствие необходимых, закрепленных законом, полномочий должностного лица по ряду вопросов его деятельности во внешнеполитической сфере существенно затрудняет его работу. Правовая неурегулированность исключает также адекватную юридическую ответственность, когда это необходимо, за те последствия, которые вызваны принятием конкретного решения.

Однако относительно правового регулирования осуществления внешней политики важно соблюдать пределы правового регулирования, т.к. излишняя заурегулированность может вызвать обратный эффект, - сковать инициативу государственных органов и их должностных лиц в процессе выработки и принятия внешнеполитического решения.

Отсутствие правового регулирования в определенных сферах внешнеполитической деятельности компетентных государственных органов и их должностных лиц в значительной степени может снизить эффективность внешнеполитических шагов предпринимаемых государством на международной арене. Это может привести к тому, что своевременные и правильные внешнеполитические решения, принятые в высшем звене конституционно-правового механизма осуществления внешней политики неудовлетворительно и непоследовательно исполняются нижестоящими звеньями этого механизма. Одним из последствий недостаточного правового регулирования осуществления внешней политики компетентными государственными органами и их структурными подразделениями, это размытость ответственности за последствия принятия непродуманных внешнеполитических решений, за ненадлежащее или несвоевременное принятие мер для реализации внешнеполитического курса страны и т.д.

Отсутствие законодательно закрепленного механизма принятия наиболее важных внешнеполитических решений может также привести к принятию скоропалительных внешнеполитических шагов, что, в свою очередь может повлечь негативные как политические, так и материальные последствия для государства и общества.

Функциональная составляющая конституционно правового механизма осуществления внешней политики РФ является отражением его динамической сущности, как функционирующей системы, т.к. в справочной литературе понятие "механизм" рассматривается не только как внутренне устройство, система чего-либо, но и как взаимодействие составных частей этой системы2. Следовательно, понятие "механизм осуществления внешней политики" можно рассматривать не только как систему государственных органов ведающих осуществлением внешней политики и систему нормативно-правовых актов государства регулирующих отношения в области внешней политики, но и в другом аспекте, как совокупность взаимосвязей и процессов, из которых складывается внешняя политика государства.

Функциональная составляющая, являющаяся динамическим выражением конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, складывается из совокупности как обусловленных, так и не обусловленных предписаниями правовых норм, сложившихся устойчивых взаимосвязей между государственными органами, - организационными элементами данного механизма. Примером таких законодательно обусловленных правом взаимосвязей может послужить закрепленная в ряде нормативно правовых актов координирующая роль Министерства иностранных дел РФ в осуществлении внешних сношений другими государственными органами и государственными органами субъектов РФ.

Координирующая роль Министерства иностранных дел РФ закреплена не только в п.3 "Положения о Министерстве иностранных дел РФ" но и в ряде других нормативных актов как законодательного, так и подзаконного характера. К таким актам относятся: Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ" от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ; Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 14 июня 1997 г. № 582 "Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом"; Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 300 "О порядке рассмотрения обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации и входящих в его систему дипломатических представительств по вопросам международного сотрудничества"; Положение о Представительстве Министерства иностранных дел РФ на территории РФ (утв. Приказом МИД РФ от 4 ноября 1996 г. № 9304). Другим примером юридически закрепленных взаимосвязей в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики является обусловленная ст. 106 Конституции РФ необходимость обязательного рассмотрения в Совете Федерации законов о ратификации и денонсации международных договоров РФ, принятых Государственной Думой.

Однако функционирование конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ реализуется не только на основе законодательно обусловленных взаимосвязей между государственными органами и должностными лицами, наделенными компетенцией в области осуществления внешней политики Российской Федерации, но и связей которые сложились и складываются в процессе взаимоотношений этих государственных органов и должностных лиц. Так, институт Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ не относится ни к одной из ветвей государственной власти в РФ. Однако, фактически, ему непосредственно подчинены, наряду с некоторыми другими министерствами и ведомствами, центральные государственные органы исполнительной власти, которые в силу закрепленных за ними законом внешнеполитических полномочий, либо по всем направлениям, либо по отдельным направлениям своей деятельности, входят в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ.

К таким министерствам и ведомствам относятся: Министерство иностранных дел РФ; Федеральная служба безопасности РФ; Служба внешней разведки РФ; Министерство обороны РФ и т. д. Названные выше государственные органы подчинены Президенту РФ по всем вопросам их компетенции, и в том числе, по вопросам внешнеполитического характера, относящимся к их ведению. О таком непосредственном подчинении Президенту РФ упомянутых министерств и ведомств не говорится ни в Конституции РФ, ни в других законодательных актах, но вытекает из смысла положений Конституции РФ закрепляющих конституционно-правовой статус главы государства. Так, согласно содержанию частей 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внешней политики, представляет РФ в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой РФ (п.а) ст. 86 Конституции РФ) и т.д.

Связи в рамках конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ представляют собой относительно устойчивые модели взаимодействия между государственными органами и их должностными лицами необходимые для реализации своих внешнеполитических функций.

Данные связи можно подразделить на постоянные и временные. Постоянные связи, как правило, предписаны нормативно-правовыми актами или обусловлены установившимися устойчивыми связями между государственными органами, входящими в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ, в ходе их практической деятельности по осуществления внешней политики РФ. В рамках постоянных, устойчивых связей возникают правоотношения, которые наполняют данные связи реальным содержанием. Однако постоянные связи в конституционно-правовом механизме осуществления внешней политики могут и не быть обусловлены правовыми нормами. Не обусловленные правовыми нормами постоянные, устойчивые связи между государственными органами по поводу осуществления внешней политики РФ строятся на обыкновениях. Устойчивые связи, построенные на обыкновениях, продиктованы практической необходимостью или политической целесообразностью вовлечения того или иного государственного органа, компетенция которого прямо или косвенно связана с осуществлением внешней политики России, во внешнеполитический процесс.

Постоянные связи, обусловленные правовыми нормами, составляют основу функциональной составляющей конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ. 

Примером обусловленных правом функциональных постоянных связей между государственными органами, - организационными элементами конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ могут послужить отношения между Президентом РФ и палатами Федерального Собрания РФ по поводу назначения и отзыва дипломатических представителей РФ в иностранных государствах. В соответствии с п. м) ст. 84 Конституции РФ Президент РФ назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания РФ дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Другим примером могут послужить функциональные связи Президента РФ и парламента РФ относительно ратификации международных договоров. Согласно п. в) ст. 86 Конституции РФ Президент РФ подписывает ратификационные грамоты после ратификации международного договора Федеральным Собранием РФ.

В основе функциональных постоянных связей могут быть и обыкновения. Так, например, в соответствии с п. а) ст. 86 Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой РФ. Однако Президент РФ не только руководит осуществлением внешней политики. В его непосредственном подчинении находятся не только Министерство иностранных дел РФ, но и другие государственные органы, в компетенции которых имеются отдельные внешнеполитические функции и полномочия, как, например, ФСБ, Служба внешней разведки РФ и др. В Конституции РФ ничего не говорится о непосредственном подчинении упомянутых выше министерств и ведомств главе государства. Отношения власти и подчинения между Президентом и данными государственными органами вытекают из смысла п. а) ст. 86 Конституции РФ и строятся на основе обыкновения.

Временные функциональные связи вытекают, как правило, из общего смысла внешнеполитических полномочий государственного органа и продиктованы целесообразностью или необходимостью установления таких временных функциональных связей для решения отдельных внешнеполитических вопросов. Примером этому могут послужить взаимоотношения Государственного совета РФ и Президента РФ по внешнеполитическим проблемам, имеющим важное государственное значение. Так, 24 сентября 2001 г. состоялась встреча Президента РФ В.В.Путина с членами президиума Госсовета РФ, председателями палат Федерального Собрания РФ, лидерами фракций и депутатских групп Государственной Думы ФС РФ. Сам факт участия членов президиума Государственного совета РФ в упомянутой встрече свидетельствует о высокой степени вероятности возникновения таких временных функциональных связей по внешнеполитическим вопросам. В своем вступительном слове В.В.Путин обозначил цель данной встречи: "Основная тема сегодняшней встречи - это ситуация, которая сложилась в международном сообществе, в мире после терактов в Соединенных Штатах. Я хотел с вами посоветоваться для того, чтобы определить принципы нашего взаимодействия в борьбе с международным терроризмом, определить принципиальную позицию России. Должен сказать, что в последнее время я довольно интенсивно вел переговоры с главами государств Центральной Азии. В общем, и целом у нас есть взаимопонимание по этим вопросам, причем полное взаимопонимание. Очень активно развиваются наши контакты с ведущими странами Европы, Соединенными Штатами. Но я посчитал себя не в праве окончательно высказать какую-то точку зрения без того, чтобы не встретиться в таком составе и не посоветоваться с вами по вопросу, который имеет очень серьезное значение для позиционирования России в мире и сейчас, и в будущем"3

Государственный совет РФ, как совещательный орган, был учрежден в соответствии с указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года № 1602 "О Государственном совете Российской Федерации"4. В соответствии с п. 1 Положения о Государственном совете РФ, утвержденного упомянутым выше указом, Государственный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Обсуждение внешнеполитических вопросов прямо не отнесено к функциям Государственного совета РФ или его президиума. Однако косвенно это можно предполагать, поскольку одной из задач Государственного совета РФ перечисленных в п. 4 Положения является "обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение".

Согласно п. 1 положения Государственный совет призван содействовать реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Решения Государственного совета РФ, несмотря на их рекомендательный характер, могут влиять на принятие внешнеполитических решений, как Президентом РФ, так и другими государственными органами наделенными отдельными внешнеполитическими полномочиями. Несмотря на то, что Государственный совет РФ не наделен собственными властными полномочиями, его решения, в соответствии с п. 18 Положения о Государственном совете РФ, при необходимости могут быть оформлены указами, распоряжениями и поручениями Президента РФ.

Как видно из вышесказанного, связи Государственного совета РФ с государственными органами, наделенными внешнеполитическими полномочиями, прямо не обусловлены правовыми нормами, но могут подразумеваться, вытекая из смысла правовых предписаний. В данном случае связи Государственного совета с другими государственными органами по внешнеполитическим вопросам носят временный характер. Но, со временем, они могут приобрести и постоянную основу в виде обыкновения.

Другим примером временных функциональных связей в рамках конституционно-правового механизма осуществления внешней политики является факт участия на вышеупомянутой встрече с Президентом РФ 24 сентября 2002 г. председателей палат Федерального Собрания РФ, лидеров фракций и депутатских групп Государственной Думы ФС РФ. Такие консультативные встречи по вопросам внешней политики между Президентом РФ и палатами Федерального Собрания РФ прямо не предписаны нормами права, хотя могут быть обусловлены самим статусом высшего представительного (законодательного) органа РФ. Привлечение, в рамках внешнеполитического процесса, ряда высших государственных органов и центральных органов исполнительной власти к решению наиболее важных внешнеполитических вопросов российской внешней политики обычно вызвано особой важностью и необходимостью принятия внешнеполитического решения в конкретной внешнеполитической ситуации. Принятие подобного решения, потенциально, может повлечь далеко идущие последствия для страны. В ответственной внешнеполитической ситуации к выработке особо важного внешнеполитического решения, видимо, целесообразно привлекать как можно более широкий спектр политических сил государства и общества, даже если некоторые государственные органы, специально, и не наделены в законодательном порядке полномочиями по принятию внешнеполитических решений такого рода.

Анализируя функциональную составляющую конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ нельзя обойти вниманием функциональные связи временного характера, возникающие между государственными органами, составляющими данный механизм, т.е. наделенными законодательством внешнеполитическими полномочиями и государственными органами и должностными лицами не входящими в данный механизм. Такие связи, как правило, не сопряжены непосредственно с осуществлением внешней политики государства, но необходимы государственным органам и организациям, а также общественным организациям и гражданам для достижения стоящих перед ними целей в области внешнеэкономических, научно технических, культурных и других отношений с другими странами. Примером этому могут послужить функциональные связи Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ и Министерством иностранных дел РФ при оказании помощи гуманитарного характера за пределами РФ. В случае оказания помощи иностранным государствам по спасению людей пострадавших в результате землетрясений или техногенных катастроф, МЧС РФ и МИД РФ тесно сотрудничают по вопросам транзита грузов и людей по территориям третьих стран, по визовым вопросам и т.д. В приведенном примере МЧС РФ не входит в конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики РФ, но использует возможности данного механизма для реализации своих функций по оказанию помощи иностранным государствам в условиях стихийных бедствий или техногенных катастроф, когда необходима срочная помощь гуманитарного или технического характера. В данном случае, несмотря на то, что МЧС РФ не является государственным органом, наделенным внешнеполитическими полномочиями, его функциональные связи по оказанию помощи иностранным государствам при чрезвычайных ситуациях тесно связаны с осуществлением внешней политики Российского государства.

Специфического подхода к системе внутригосударственных органов внешних сношений придерживаются специалисты, по международному праву. В международно-правовой литературе система государственных органов внешних сношений рассматривается через призму международно-правовых отношений. Так, классифицируя государственные органы внешних сношений, юристы международники делят их на: конституционные, конвенционные и специальные. К конституционным органам специалисты в области международного права относят государственные органы, полномочия которых непосредственно основываются на конституции или конституционных законах, т.е. глава государства, орган законодательной власти, правительство, ведомство иностранных дел. К конвенционным отнесены органы, полномочия которых определены каким либо соглашением, конвенцией и к специальным, органы, правомочия которых определяются, как на основе межгосударственных соглашений и конвенций, так и во внутреннем праве государства5.

Такой подход к системе внутригосударственных органов внешних сношений продиктован особым характером взаимодействия государственно-правовых норм и международного права, их тесной взаимосвязью.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить актуальность и важность исследования конституционно-правового механизма осуществления внешней политики, как для науки конституционного права, так и для государственных органов наделенных компетенцией в области внешней политики. На основе анализа проведенного автором относительно содержания понятия "конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики" и содержания родственных, смежных с ним понятий представляется возможным сделать вывод о том, что исследование данного понятия и родственных с ним понятий позволяет более четко определить круг государственных органов вовлеченных в осуществление сугубо внешнеполитических функций государства. Очевидно, что разночтения в определении содержания упомянутых выше формулировок вносит путаницу в деятельность государственных органов и должностных лиц в данной области государственной деятельности и наносит вред последовательному и эффективному осуществлению внешнеполитического курса страны. Конкретизация содержания данного понятия позволяет наиболее полно урегулировать правом отношения в данной области государственной жизни, более четко разграничить компетенцию государственных органов наделенных полномочиями в области осуществления внешней политики, наиболее последовательно и однозначно применять право в регулировании деятельности государственных органов в области внешней политики.  

Примечания

1  Окончание. Начало см. в журнале "Обозреватель-Observer" № 1. 2004.

1  СЗ РФ. 1999. № 17. Ст. 2094.

2  Словарь иностранных слов. М. 1988. С. 309.

3  Официальный веб-сайт Президента Российской Федерации: речи и выступления.

4  СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

5  См. подробнее. Курс международного права. Т. IV. М.1968. С.16-27.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации